另一方面，除了将上述行政性处分措施纳入保安处分中来以外，还必须将其他一些具有社会危险性的人员列为保安处分的适用对象。例如，对于那些实施了社会危害行为的精神病人，法院在经过司法程序宣告其无罪的同时，还应当决定对其适用保安处分措施；对于那些惯犯、职业犯、有严重犯罪倾向的犯罪人，法院可以在宣告有罪判决的同时，对其实施保安处分措施，使得行为人在刑罚执行完毕之后，继续受到保安处分，直到其社会危险性消失为止。
假如我们真的按照大陆法国家的基本模式建立中国的保安处分制度的话，那么，目前将劳动教养适用的对象被纳入保安处分的可能性是微乎其微的。笔者注意到，目前倡导将劳动教养加以保安处分化的学者，基本上都不满于劳动教养在适用上的恣意化，都主张将劳动教养措施纳入法院的司法审查轨道中来。他们所提出的将劳动教养易名为“教养处遇”，或者缩小适用范围、减少适用期限、改行政程序为司法程序等方面的建议，都是与此有关的。应当说，这些学者的初衷是将劳动教养纳入法治的轨道，这是无可非议的。但是，这些学者似乎没有看到，中国的劳动教养在适用目的和对象上与保安处分是风马牛不相及的。如果真的将目前作为劳动教养适用对象的“违法犯罪人员”全部按照保安处分来处理的话，那么中国式的保安处分就将不再具有预防的性质，而带有明显的惩罚性和威慑性，从而成为实质上的刑罚措施。这是因为，作为目前适用劳动教养的主体对象，那些犯罪情节轻微、违法行为不够刑事处分之类的人员，在不具有社会危险性的情况下，根本就不具备适用保安处分的基础。如果仅仅因为实施“违法犯罪行为”就要受到治疗、教育和监督等预防性措施，那么，所有已经构成犯罪并被判处刑罚的罪犯，岂不都应该成为保安处分的适用对象了吗？这无论如何都是背离保安处分制度所赖以建立的基本初衷的。
（三）劳动教养的轻刑化？
那么，将劳动教养改造成为一种轻刑又当如何呢？事实上，几乎所有西方国家都在
刑法中设立有诸如“简易罪”、“违警罪”、“轻微罪”之类的轻罪。其犯罪情节的严重程度有很多与中国的劳动教养甚至治安处罚相似。可以说，将大量的劳动教养所针对的行为确定为轻罪，对于解决劳动教养问题，确属既简单又有效的改革方案。但是，问题真的那么简单吗？
在中国现行
刑法中，“犯罪‘是一个极具道义评价性的概念。法院经过司法裁判将一个公民判定为“罪犯”或“犯罪人”，这就意味着国家对一个人的行为甚至这个人本身作出了消极和否定性的法律评价。无论是否会导致刑罚的科处，“犯罪”评价都足以使一个人的名誉和前途受到一系列负面的影响。例如，被法院宣告为罪犯就等于有了“前科劣迹”，这种“前科劣迹”会伴随行为人的一生，并影响其升学、结业、结婚、升迁；即使行为人后来完全回归社会，不再实施任何违法行为，这一“污点”也不会随之而消失。
另一方面，中国
刑法中的“犯罪”概念是一个既有定性要求又有定量要求的违法行为。例如，一个实施盗窃的人，只能在其所窃财产的价值达到法定较高数额的情况下，才能被判定为“罪犯”。而达不到法定数额的盗窃行为则只能被认定为行政违法行为。这就与一些西方国家的犯罪分类制度有着明显的差异。例如，在法国，犯罪分为违警罪、轻罪和重罪三种，其中的违警罪最高刑仅为6个月的监禁，而实践中大量的违警罪犯都只是被科处罚金等轻微刑罚。又如，英国将犯罪分为“简易罪”和“可诉罪”，这一方面是为了区分治安法院和刑事法院的审判管辖权，而将不同的犯罪归入不同的刑事程序模式，另一方面也便于区分轻微犯罪与重大犯罪的法律后果。而相比之下，中国的犯罪概念过于单一，所要达到的法律标准也较高，但对那些在西方国家可能仅仅被视为违警罪或者简易罪的违法行为，却不具有有效的吸纳力。这些游离于犯罪之外而又比一般行政违法严重的不轨行为，尽管不会被评价为“犯罪”，使得行为人免受较为严厉的法律评价，但同时也规避了刑事诉讼程序的限制，脱离了司法裁判机制的控制，甚至在实际承受的法律后果上要比轻微的刑罚更为苛酷。
显然，将劳动教养纳入刑事制裁的体系，虽然有助于使这一措施与刑罚一样，受到司法裁判机制的控制，却有可能带来犯罪化范围扩大、越来越多的人受到消极法律评价的问题。毕竟，在中国的社会控制模式和文化背景下，被定为“罪犯”是十分耻辱的事情，整个社会对“罪犯”和“犯罪”的消极的道义评价会足以使行为人陷入更大的困境。例如，原来被实施劳动教养的人在劳动教养结束后，至少在就业、升职、上学、参军等方面没有明显的不利影响。但是，一旦有受到“定罪”的记录，行为人首先就要面临受到党内开除甚至行政开除的处分，并在就业、参军、上学等方面受到极为不利的影响。
要解决这一问题，可以考虑将犯罪的概念加以改变，对犯罪所带来的法律后果作出相应的变更。比如说，可以将犯罪分为三大类：一类是重罪，适用于那些至少可能被判处5年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑的行为；第二类是轻罪，适用于那些可能判处6个月有期徒刑以上、5年有期徒刑以下的行为，大数额的罚金刑也可以适用到轻罪上面；第三类是轻微罪，适用于可能被判处6个月以下监禁刑以及拘役、管制或者单处附加刑的行为。那些违反行政法规而又“不够刑事处分”的人员，一律经过刑事诉讼程序，由法院以简易程序按照轻微罪加以制裁。通过这一途径，大量被适用劳动教养的违法人员就可以被吸纳进刑事制裁体系之中，从而被作出“轻微罪”这一法律评价。
但是，这种改革的实行意味着对我国刑法和
刑事诉讼法进行相当规模的改造。这种改造又有多大的现实基础呢？
（四）劳动教养的行政处罚化？
最后来看一下劳动教养的“行政处罚化”思路。笔者以为，这是所有改革方案中最难以实施的。劳动教养如果仍然维持其行政处罚的性质，并仍然由公安机关掌握审批大权，那么，即使劳动教养的期限有所缩短，其行政羁押权的性质都不会发生根本的改变。但只要警察机构掌握了限制公民人身自由的权力，并且这种限制和剥夺又长达数个月甚至数年，这就都会使公共权力的行使丧失正当性和公正性。毕竟，以维持社会治安为其天职的警察机构，一旦享有对公民自由限制权，就不具备最低限度的中立性和超然性，被处罚者将既难以获得防御的机会，也无从对自己的权利进行司法救济。事实上，警察享有大量包括劳动教养在内的行政羁押权，恰恰是中国走向法治国家的最大障碍。
目前，中国的行政法律针对不同的行政违法行为，设立了一系列的行政处罚措施。按照现代法治原则，任何以公共权力机构的名义剥夺公民人身自由的行为，都不能由警察机构或其他行政机构作出最终的决定，而必须由中立的司法裁判机构，通过司法听审或听证的方式作出决定。因此，《
治安管理处罚条例》中授权给警察机构行使的“治安拘留”权或“行政拘留”权，应当被吸纳进
刑法之中，成为短期自由刑的有机组成部分，从而受到司法裁判机制的有效控制。作为一个正在逐渐走向法治的国家，中国迟早会将行政性羁押措施的司法化作为其司法改革的重要课题。
那么，对于其他非羁押性的行政处罚措施，如警告、少量数额罚款、训诫、具结悔过、责令停产停业、吊销许可证、吊销执照、较大数额的罚款等，行政机关还能继续按照现有的行政程序进行实施吗？应当说，从《
行政处罚法》实施以来，中国的行政处罚程序确实得到了相当程度的改革。随着行政复议制度的完善，听证制度的建立，告知处罚理由和当事人申辩制度的实施，行政机关的行政处罚程序越来越能够贯彻公开性、透明性和对席辩论性，也体现出越来越多的司法程序的特征。但是，这些改革几乎都是在行政机关内部实施的，所带来的也只限于调查者与裁决者、申请者与审批者、决定者与复议者之间的权力制约和平衡。而司法审查和司法救济机制的引入，还不过是行政处罚决定生效以后的事情。可以说，对于行政处罚权力的司法控制，目前不仅在时间上明显滞后，而且在法律效力上也极其微弱。
如果考虑将劳动教养的一部分适用对象纳入行政处罚范围之中的话，那么，现有的行政处罚程序必须进行大规模的改造。比如说，对一些较为重大的行政处罚，可以在保留行政机关决定权的前提下，加强司法审查的法律效力，并将司法救济的时间予以提前。具体改革方案是：对于重大的行政处罚措施，行政机关在实施当事人陈述、申辩和举行听证的前提下，作出行政处罚决定；但在该决定中应明确载明向法院申请司法审查的有效期限，在此期限内，如果被处罚者申请法院进行司法审查，那么，有关行政处罚决定就自动丧失法律效力；在法院举行的法庭审判中，作出行政处罚决定的行政机关与被处罚者构成实际上的控辩双方，法庭在听取双方意见和辩论的基础上，对行政处罚的合法性作出全面的审查；对于法院的判决，作出行政处罚决定的行政机关和被处罚者不服的，都可以提出上诉。
这样，就针对行政处罚行为构建了一种提前举行的“民告官”程序。与行政诉讼不同的是，这一司法审查的申请一旦提出，行政机关的处罚决定就立即丧失法律效力，更不得进入执行程序。当然，对于特别重大的行政处罚决定，还可以将行政机关的处罚权予以剥夺，而赋予行政机关以“申请权”，也就是申请法院通过司法裁判程序，作出是否进行处罚的决定。就像美国联邦司法部诉微软公司违反联邦反托拉斯法一样，作为行政机关的司法部要想寻求对微软公司的重大处罚（一分为二或者一分为三），必须向联邦法院提起诉讼，由法院经过法庭审判之后，确定该公司是否违反联邦反垄断法律，并在确定其违法后作出相应的处罚决定。很显然，最为理想的行政程序实际应为“官告民”程序，也就是行政机关成为行使诉权、申请权的机关，而不再是处罚决定机关；法院成为受理并审理行政机关控告个人违反行政法律的司法裁判机关。最终是否对个人作出处罚，应由法院依司法程序作出裁决，而不是像中国现行行政程序那样，由行政机关执行直接作出处罚。
