从反思劳动教养制度的角度来看，这三个案件都具有一定的代表性：在第一个案件中，公安机关将那些本应受到刑事处分的公民按照劳动教养“从轻发落”；在第二个案件中，公安机关对那种“不够刑事处分”的违法者采取了比对罪犯的刑罚还要严厉的羁押措施；在第三个案件中，公安机关对那些具有轻微违法行为的公民在采取了行政拘留、刑事拘留之后，紧接着又适用了劳动教养措施。透过上述三个案例，读者不难发现中国的劳动教养在实体构成和程序适用等方面，都存在着一系列严重的问题和缺陷。
八、“劳动教养立法”的困境
迄今为止，法学界有关劳动教养出路的主流观点是，通过所谓的“劳动教养立法”，将劳动教养吸收进某一法律制裁领域之中，从而受到有效的司法控制。在这一问题上，主张完全维持现状而不对劳动教养作出任何改革的人几乎是不存在的。但是，“劳动教养立法”真的具有可行性吗？法学者就劳动教养的出路所提出的设想经得住推敲吗？下面的论述旨在对此作出分析。
（一）劳动教养的司法化？
在“劳动教养立法”的讨论中，有一种观点认为，只要对劳动教养制度进行必要的改革，其运作上的缺陷就可以得到克服。因为劳动教养制度具有其存在的合理性和运作的合理性。基于以上考虑，劳动教养作为一种制度应当得到保留，但也应当进行改造：一是在名称上，将劳动教养改为“教养处遇”；二是缩短教养处遇的期限，也就是减少为3个月至2年（或者1年6个月）；三是在程序上，建议在基层人民法院建立“教养法庭”，由法院法官、公安机关代表和司法行政机关代表三人组成，在法官主持下集体行使教养处遇权，案件由公安机关直接移送。[xxviii]由此建立一种独立于刑事处罚和行政处罚之外的第三种教养处遇制度。
应当说，这一观点是颇具新意和启发性的。尤其是将劳动教养纳入司法控制的轨道，更显示出论者对现行的由公安机关垄断劳动教养决定权的深深不信任。毕竟，由法院以司法程序实施劳动教养，要比公安机关以行政程序审批劳动教养更加公正。但是，这样的改革方案真的能解决中国劳动教养存在的主要问题吗？
实际上，名称和期限的修改都是无关大局的。只要这种任意限制公民人身自由的制度实性质不改变，那么，不论它以什么面目出现，也不论它持续最长的期限为三年还是1年6个月，问题都不会得到任何实质上的解决。那么，将现行的劳动教养纳入法院的司法裁判之中又能怎么样呢？根据笔者前面的分析，今日的劳动教养在适用对象上已经出现严重的扩大化和立法授权上的恣意化，如果从最高立法机关到国务院、最高人民法院、最高人民检察院、各部委办、省一级甚至省辖市一级政府，都可以通过指定法律、行政法规、司法解释、行政规章、地方性法规或规章的方式，随意将某一领域内的违规行为列为劳动教养的适用对象，那么，劳动教养纵然由法院通过审判加以决定，也不足以克服这一制度反法治、非正义的缺陷。因为作为限制公民自由的行政措施，劳动教养制度违背了“法定原则”，不符合“罪刑相适应原则”，也有违法律面前人人平等这一形式正义原则。这些基本权限决非仅仅通过劳动教养的司法裁判化就能解决的。
况且，从中国目前行政诉讼所处的困境来看，在大规模的司法改革没有实施的情况下，人民法院在国家的权力结构中还没有太大的权威，其独立性还面临着来自多方面的挑战。例如，法院不能独立于地方各级党委、政府、人大、政协等权力部门，尤其在具体审判活动中还要受到各级党的政法委员会的控制。再加上法官的职业素质本身并不理想，法官的“职业化”还远未成为现实，基于各种外界因素的影响，法官对正义的追求经常不得不让位于对现实的妥协。在这种情况下，将劳动教养的决定权由警察归由法院来行使，对于避免劳动教养的随意性或许会有一定的作用，但真的能解决根本问题吗？
当然，法学界还提出了另外两种“劳动教养立法”方案：一是劳动教养“
刑法化”，也就是将劳动教养改造成为欧洲大陆法国家所实行的那种“保安处分”，或者改造为一种限制自由程度极轻的刑罚；二是劳动教养“行政处罚化”，也就是基本维持当前的劳动教养制度现状，但进行一定的改造，如减少劳动教养期限，在劳动教养审批过程中引入诸如行政听证之类的程序，以减少当前这种由公安机关“暗箱操作”所带来的弊端。对这两种方案应如何评价呢？
（二）劳动教养的保安处分化？
有不少研究者主张将劳动教养加以改造，使其成为中国式的保安处分。例如，屈学武建议将劳动教养纳入
刑法之中，使其成为与刑罚不同的劳作教养处遇或者教养处分。改造后的教养处遇主要适用于犯罪轻微者、劳改犯逃跑后又重新犯罪者以及刑满释放后又重新犯罪而被判处劳改的人。劳动教养应当由人民法院裁决，公安机关执行。[xxix]
所谓“保安处分”，其实是大陆法国家针对那些具有社会危险性的人所采取的特殊预防措施。在法国、德国和意大利，
刑法采取了刑罚与保安处分的双轨制，也就是将刑罚与保安处分并列确立在
刑法之中，作为由法定危害社会行为所引起的两种法律后果。
就适用对象来说，刑罚适用于那些已经实施犯罪行为并具有刑事责任能力的人，而保安处分则针对那些已经实施过危害社会的行为，并继续具有社会危害性的人而采用。对于那些被法院依法确认为无罪但有社会危害性的人，如精神病人、吸毒成瘾的人等，可以适用保安处分；而对那些已经被依法定罪，但在服刑结束之后仍继续具有社会危险性的人，如惯犯、职业犯等，也应适用保安处分。
在适用期限上，刑罚必须与犯罪的性质相适应，从而具有明确的适用幅度，而保安处分的适用则一般是不确定的，其期限长短取决于行为人的社会危险性是否已经消失。[xxx]例如，根据意大利刑法典，送交“农业劳动营”的处分，对惯犯至少为2年，对职业犯至少为3年，而对倾向犯则至少为4年。在德国，对那些具有犯罪倾向的人实施保安监督已超过10年，如果不再存在实施对被害人身心造成严重危害的严重犯罪危险的，法院可以宣告终止保安处分。
在适用目的上，刑罚具有报应和威慑等多种目的，而保安处分则既不追求威慑目的，也不具有道德报应目的，它唯一的目的是预防，也就是避免将来发生新的犯罪行为。换言之，保安处分依据的是一个人所表现出来的违反
刑法的极大可能性，而不是他已经实施犯罪这一事实。[xxxi]根据新社会防卫理论，为保护个人的基本自由，原则上应排除在犯罪行为实施之前采取保安处分措施，但在行为人业已实施危害社会行为之后，他尽管可能因不具备刑事责任能力而不构成犯罪，或者已经受到刑事处罚，但是由于其危害社会的可能性依然存在，因此需要对行为人这种“不适应社会”的状况进行挽救，以便使其回归社会，从而实现预防犯罪发生的目的。[xxxii]在这一理论的影响下，大陆法国家无论是对未成年人的教育，还是对精神病人、吸毒或酗酒成瘾的人的治疗，甚至对那些惯犯、常业犯、倾向犯等的治疗，一方面是为了防止这些行为人继续危害社会，另一方面也是保证他们重新适应社会的必要措施。
很显然，大陆法国家的保安处分既不是刑罚，也不同于刑罚，它不具有惩罚性，而带有明显的预防性。在这些国家，保安处分可分为对人的保安处分与对财产的保安处分两大类。其中，对人的保安处分又分为羁押性保安处分和非羁押性保安处分两种情况。以意大利为例。对人的羁押性保安处分主要有：（1）送交“农业劳动营”或“劳动所”，适用于那些具有刑事责任能力的惯犯、职业犯、倾向犯以及其他法定人员；（2）送交“治疗所”或“监护所”，适用于精神上有缺陷、慢性酒精或麻醉品中毒、因为聋呀而降低刑事责任能力以及有酗酒、吸毒习惯的人；（3）送交“司法精神病院”，适用于那些因心理性精神病等而被免罪的人；（4）送交“司法感化院”，主要适用于那些不具有刑事责任能力的未成年人。至于对人的非羁押性保安处分以及对财产的保安处分，所适用的范围极其广泛，前者大体包括“保护管束”，禁止在某市或某省内居留，禁止出入酒店以及驱逐出境等四种，后者则有“交纳良好行为保证金”和“没收”两种。
在德国刑法中，剥夺自由的保安处分主要有收容于精神病院、收容于戒毒机构以及“保安监督”三种。由于
刑法确定了严格的先决条件，最后一项处分措施只适用于真正危险的犯罪人，因而在实践中很少采用。另外，不涉及剥夺人身自由的保安处分则有行为监督、吊销驾驶执照和禁止从事特定的职业等。目前，德国保安处分的重点放在社会治疗上，主要适用于具有严重人格障碍的危险重犯、危险的性犯罪人、年龄在27岁以下的政治变成倾向犯和已经被安置在精神病院的无责任能力或减轻责任能力的行为人。[xxxiii]
通过比较考察可以发现，大陆法国家的保安处分主要适用于那些具有明显社会危害性的人员。这种社会危害性必须通过行为人实施的具体危害社会行为而表现出来，并且在这种危害社会行为结束之后仍然继续存在。与刑罚一样，保安处分也要受到一系列法治原则的限制，如处分法定原则（相对于罪刑法定原则）、比例性原则（相对于罪刑相适应原则）等。另一方面，保安处分被确立在
刑法之中，成为与刑罚相并列的刑事制裁体系，这就使它与刑罚一样，被纳入司法审查和司法控制的轨道。在大陆法国家，保安处分与刑罚一样，都属于司法性质的行为。因此，适用保安处分措施，必须按照司法裁判程序，由法官通过裁决来进行。例如，根据意大利刑事诉讼法典，保安处分一般应在有罪或无罪判决中决定适用。被告人被判决无罪的，法院应在无罪判决中同时宣告所适用的保安处分措施，该措施立即执行；被告人被判决有罪的，法院在判决中一并宣告所适用的保安处分措施，该措施在刑罚执行完毕后执行。当然，在法定情况下，保安处分也可以由行刑监督法官在行刑过程中决定适用。而对于未成年人、精神缺陷者、酗酒成性或吸毒成瘾的人、酒精或麻醉品慢性中毒者，法官还可以在审判过程中决定采取“临时的保安处分”。在法国，目前仍交由行政机关实施的保安处分仅仅为一种例外。而作为从刑或附加刑发挥作用的保安处分，只能由法官进行宣告。为此，法国法律设置有“少年法官”、“少年法庭”、“上诉法院专门法庭”，以便通过司法程序决定对未成年人的收容和教育。至于对那些慢性酒精中毒和吸食毒品的人的戒瘾治疗，也要有法官的参与。
很显然，中国的劳动教养无论在适用目的、适用对象、适用期限还是适用程序上，都与大陆法国家的保安处分不可同日而语。在中国的行政性制裁措施中，在性质和功能上真正与保安处分接近的并不是劳动教养，而是其他一些强制性行政措施。例如，对于那些在城市“流浪乞讨人员”，公安机关有权采取收容遣送措施；对于卖淫、嫖娼人员，公安机关有权采取“收容教育”措施；对于那些“吸食、注射毒品成瘾”的人，公安机关有关对其“强制进行药物治疗、心理治疗和法制教育、道德教育”；对于那些有违法犯罪行为的未成年人，公安机关可以采取强制性的“收容教养”措施……上述这些所谓的“收容遣送”、“收容教育”、“强制治疗”、“收容教养”措施，所针对的主要是一些具有社会危险性的人员。只不过，这些措施目前还基本上由警察机构实施，属于行政权的组成部分，还没有被纳入司法控制的轨道。如果真的要建立中国式的保安处分制度的话，那么，这些行政性措施倒可以被纳入其中。当然，即使对这些带有社会防卫性的措施，在纳入保安处分制度时，也需要进行相应的改造。例如，对上述人员采取收容、治疗、教育等措施的前提，应当是他们实施了为
刑法所禁止的危害社会的行为；对这些人员的保安处分必须与刑罚并列确立在
刑法之中，并受到诸如处分法定、比例性等原则的限制；保安处分必须成为司法权的组成部分，依附于有罪或者无罪判决之中，从而适用刑事诉讼的程序，等等。
