劳动教养的历史考察与反思
陈瑞华
【全文】
一、引言
近期以来，劳动教养问题引起了法学界的广泛关注。这一方面是由于立法机关曾经启动了“劳动教养立法”机制，试图通过颁行“劳动教养法”，来实施对劳动教养制度的重大改革，另一方面也是因为在法治观念日渐深入人心的今天，劳动教养制度在其存在的正当性和合法性上正面临着越来越强烈的质疑和挑战。
尽管绝大多数人都对劳动教养制度的正当性持贬低甚至否定的态度，然而，有关劳动教养制度的讨论总体上是围绕着立法对策问题来展开的。人们所关心的主要是应否取消劳动教养制度，以及如何将劳动教养纳入现存的
刑法或者行政法体系之中的问题。在这些问题上，确实存在着一些不同甚至相互对立的观点。例如，不少人主张在中国建立“保安处分”制度，从而将劳动教养的一部分适用对象吸收进中国式的“保安处分”之中；有人认为应当将劳动教养所针对的“违法行为”加以
刑法化，使它们变成一些轻微的犯罪，并受到较为轻缓的刑罚，从而达到以
刑法和
刑事诉讼法来控制劳动教养的目的；还有人建议维持当前这种将劳动教养作为特殊的行政处罚的作法，但在剥夺自由的程度和适用程序上作一定的改革，如将劳动教养的期限缩短到两年以下，将劳动教养的决定权限放置在法院手中，使劳动教养的决定通过司法裁判程序来作出。当然，也有极少数人认为劳动教养制度违背法治的基本原则，带有明显的阶级斗争时代的痕迹，与当前“依法治国”的环境格格不入，因而主张彻底废除这一制度。
这些讨论无疑都具有一定的启发性。笔者本人也曾参与这场讨论，并提出了通过改造中国的刑事制裁体系和行政制裁体系的方式，来最终废除劳动教养制度的观点。[i]但是，即便将劳动教养纳入
刑法或者保安处分的体系之中，从而使其受到司法裁判机制的控制，这一问题真的就能得到解决了吗？更进一步地说，假使劳动教养从制度上彻底消失了，国家公共权力机构对公民人身自由的限制和剥夺，就可以得到妥善的约束了吗？答案恐怕是否定的。例如，如果劳动教养在适用对象方面的恣意化如何不加以遏制的话，那么，即使这一权力由法院通过一定的司法程序加以行使，其反法治的性质也终究不会改变。又如，劳动教养制度即使被废除了，但如果公安机关仍然像目前这样拥有随意剥夺公民人身自由的权力，那么，诸如收容教养、收容遣送、收容教育、强制戒毒、强制医疗之类的行政措施，依然可能成为剥夺公民自由的“合法途径”。事实上，最高立法机构在1996年就曾试图通过废除收容审查制度，来解决公安机关的任意羁押问题，但这一改革努力并没有取得成功。因为只要公安机关拥有自行剥夺公民自由的权力，那么，任意羁押就会随时随地发生，只不过这种羁押的名义发生了变化而已。
看来，不论劳动教养本身存在的问题有多么严重，都终究不过是一种表象。这一表象的深层所反映的其实是如何限制国家公共权力以及如何保证个人权利和自由不受任意侵犯这一宪政问题。有鉴于此，本文拟从历史的角度，对劳动教养制度的产生、变化过程作一简要的回顾。在此基础上，本文将揭示劳动教养制度的反法治和非正义缺陷，分析当前各界所致力的“劳动教养立法”所处的困境，并就公民自由的
宪法保障问题提出自己的见解。[ii]
二、“肃反”时期的劳动教养
新中国成立之初，中共中央为巩固新生的人民民主专政政权，发动了一系列的政治运动。1950年3月8日，中共中央发布了《关于镇压反革命活动的指示》，进行了大规模的镇压反革命运动。这一运动一直持续到1953年。1951年3月，中共第一次全国组织工作会议通过了《关于整顿党的基层组织的决议》，开展了整顿党的基层组织、审查全体党员、清除“混入党内的坏分子”的活动，划定了“坏分子”的界限。同年4月23日，中共中央发布《对土地改革业已完成地区的地主参加劳动生产及就业问题的指示》，决定对那些有农业劳动能力而又无其他职业的地主，“编成劳役队强迫他们劳动”，由此产生了“强制劳动”制度。1951年5月21日，中共中央发布《关于清理“中层”“内层”问题的指示》，对军政机关和党组织内部的“反革命分子”，采取了“集中训练、审查”的措施。从同年12月开始，中共中央发动了“三反”运动，对贪污、浪费、官僚主义行为进行了清查和处理。
1955年7月1日，中共中央发出《关于展开斗争肃清暗藏的反革命分子的指示》，在各级党政军和群众团体的机关中开始了肃清暗藏的反革命分子的运动。与以往历次政治运动不同的是，中共中央对这次“肃反”的规模有着预先的估计，也就是全国党政军机关、团体、企业、学校的所有人员中，“大约有百分之五左右的暗藏的反革命分子和坏分子”。[iii]经过审查、甄别，最后被发现和清理出来的“反革命分子”、“坏分子”以及“反革命嫌疑分子”有数万人之多。那么，如何妥善处理这些人呢？
1955年8月25日，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》，对处理“肃反”运动清理出来的反革命分子和坏分子作出了新的规定。按照这一文件的要求，
“对这次运动中清查出来的反革命分子和其他坏分子，除判处死刑的和因为罪状较轻、坦白彻底或因为立功而继续留用的以外，分两种办法处理。一种办法，是判刑后劳动改造。另一种办法，是不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上又会增加失业的，则进行劳动教养，就是不判刑，虽不完全失去自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。各省市应即进行筹备，分别建立这种劳动教养的场所。全国性的劳动教养的场所，由内务部、公安部立即筹备设立。”
这是中共中央第一次明确提出对“反革命分子”和“坏分子”实行劳动教养的政策。在历次政治运动中，中共对那些被清查出来的“反革命分子”、“坏分子”及其他有问题的人，采取了从警告、调职、撤职、开除党籍到判刑、枪决等各种不同的处理方法。当然，对于那些在各种机关和团体中任职的公职人员而言，行政开除也可能是一种处理上的选择。不过，对于这次“肃反”中清查出的如此多的政治上有问题的人，单单采取上述几种处置方式显然缺乏必要的选择余地，且容易带来一定的消极作用。可以说，劳动教养就是在这种背景下产生的。
之所以采取劳动教养这一新的处置方式，是因为在被清查出来的人中，有一部分人的罪行尚未达到判处死刑和判刑后劳动改造的程度，但他们又有一定的反革命行为，因而不适于继续留在党政军机关和其他群众团体中任用。而如果采取行政开除的方式，将他们清理出机关和团体并放置到社会上去，又可能造成一定的失业情况，从而导致社会不安定的因素增加。因此，对这些人实施介乎开除和判刑之间的处置方式，既不像对待罪犯那样完全剥夺其人身自由，也对其采取一定的强制手段，使在丧失一定自由的情况下，参加劳动，接受教育，这显然为处理那些尚不够判刑的“反革命分子”和“坏分子”找到了一条崭新的出路，从而既达到对这些加以有效管束从而巩固政权的目的，又能体现“惩办与宽大相结合”的政策。
在1956年1月10日发布的《关于各省市应立即筹办劳动教养机构的指示》中，中共中央再次强调了建立劳动教养制度的指导思想：
“在肃清一切暗藏的反革命分子的运动中，将清查出一批不够逮捕判刑而政治上又不适合继续留用，放到社会上又会增加失业的反革命分子和其他坏分子，需要进行适当的处理。为了妥善地解决这个问题，中央决定，采取劳动教养的办法，把这些人集中起来，送到国家指定的地方，组织他们劳动生产，替国家做工，自食其力，并且对他们进行政治、思想改造工作，使他们逐渐成为国家的真正有用的人。”
这份文件不仅再次指出了劳动教养对于妥善处理那些不够判刑而又不能继续任用的反革命分子和坏分子的意义，而且明确既要强迫他们进行劳动生产，又要对他们进行政治和思想方面的改造，以便使他们最终成为对国家、社会有益的“新人”。可见，所谓“劳动教养”，实际包含着强制劳动和教育改造的双重含义。其中，强制劳动生产是手段和途径，进行政治改造和思想改造是最终的目标。劳动教养制度在后来无论发生怎样的变化，其上述指导思想和宗旨显然不会发生较大的偏离。
当然，在“肃反”运动中应运而生的劳动教养制度，后来逐渐适用于“反革命分子”和“坏分子”以外的其他人。这些人主要是指“流氓不守规矩”、“游手好闲”的人，以及危害社会治安、屡教不改，尚不够逮捕判刑的人。这种将劳动教养适用于不够刑事处分的人的做法，对后来的劳动教养制度产生了较为重要的影响。不论是1957年劳动教养制度的建立，还是1979年以来劳动教养制度的重建，这一措施所适用的对象都被确定为有轻微“违法行为”、尚不够刑事处罚的人。其中又可以分为两大类：一是政治上有问题的违法者；二是实施了普通违反治安管理行为的违法者。
当时尽管没有颁布有关劳动教养的法律和法规，但根据中共中央的有关文件，劳动教养的审批制度开始形成，劳动教养机构在各省市开始设立，劳动教养期间的劳动生产制度也逐渐有了雏形。例如，劳动教养的决定必须由各省市党委五人小组负责审查和批准；劳动教养机构应在省市人民委员会领导下，设立一个有公安、民政、司法行政三部门负责人参加的领导小组。当然，劳动教养的“法定”期限、审批程序以及被劳动教养人的申请救济等问题，都没有明确的文成文规定。[iv]
三、“反右”时期的劳动教养
对于发生在1957年的“反右”运动，中共十一届六中全会通过的《
关于建国以来党的若干历史问题的决议》是这样评价的：“反右派斗争被严重扩大化了，把一批知识分子、爱国人士和党内干部错划为‘右派分子’，造成了不幸的后果。”[v]根据李维汉的回忆，“这场反右派斗争的后果很严重，把一大批知识分子、爱国人士和党的干部错划为右派分子，使他们和家属长期遭受委屈和打击，……这不仅是他们本人的不幸，也是国家、民族的不幸。据统计，全国共划右派分子55万人。其中，……半数以上失去了公职，相当多数被送劳动教养或监督劳动，有些人流离失所，家破人亡。”[vi]当然，55万余人是个概数，具体数字是552877人，约占当时全国500万知识分子总数的11%以上。[vii]
