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立法性规则和解释性规则的区别[译文]

  瘫痪老兵案中,法院对援引的三个来源都有曲解,也未能处理好判决同那些大量与之不一致的先例的关系。
  法院开始先引用了行政程序法的术语,行政程序法第551条第5款将“规则制定”定义为“机关制定、修正或废止规则的过程”。 法院宣称当行政机关修改或废止规则时,必须要适用与制定规则时相同的程序,这当然是正确的。最高法院在1983年也是这么判决的。 但第551条第5款根本并未提及行政机关制定规则所必须适用的程序。这个问题在行政程序法第553条中得到了解决。 第553条规定了通告评论的规则制定程序,然而它还有几项例外,其中一项例外就是解释性规则。
  如果把行政程序法第551条第5款与第553条放在一起来读,两条的意思就明白了。当行政机关制定、修改或废止一个立法性规则时,它必须适用通告评论程序;当它制定、修改或废止一个解释性规则时,它不需适用通告评论程序。每个法院都要面对这个问题,包括美国矿业联合会案中的法院,法院当时作出了合乎逻辑的判决,直到华盛顿巡回法院在瘫痪老兵案中作出新的判决。
  瘫痪老兵案中,法院还引用了一份1995年最高法院的意见,以支持其对行政程序法的特异解释。法院特别指出“最高法院的意见中指出,当解释‘采取了与已有规制不一致的新姿态’”时,应适用行政程序法的规则制定程序。” 瘫痪老兵案中援引的最高法院意见中的论断,但却脱离了该论断所作出的语境,对此论断存在误读。法院引文中的“规制”(regulation)一词,指的是最高法院在其意见第二部分详细讨论的两个规制。 非常明显的,这两个“规制”是经过通告评论程序颁布的立法性规则。这样,当法院指出行政机关必须使用通告评论程序修正“规制”时,也就是在说行政机关对立法性规则加以修正时,必须使用通告评论程序。最高法院的意见将作为立法性规则缩略语的“规制”与“解释性规则”相区别。大量的司法意见,包括华盛顿特区巡回法院在美国矿业联合会案中的意见以及最高法院的许多意见,都无可辩驳的支持行政机关只有通过颁布另一个立法性规则才能修正立法性规则的主张。 无论是在格恩西案还是其他任何案件的意见中,最高法院都从未说过行政机关不能通过颁布解释性规则来修正解释性规则。
  最后,在瘫痪老兵案中,法院还加了一个“另见”(see also)引注 ,援引的是华盛顿特区巡回法院1992年在全国计划生育和生殖健康协会诉沙利文案意见中的两页。 法院的引注又一次无法作为其论断的支持,瘫痪老兵案中的法院又一次脱离了案例的语境,因而存在误读。全国计划生育案所涉及的,是对人类和健康服务部试图颁布一个明显与已有立法性规则不符的解释性规则的效力的质疑。 1988年的立法性规则规定,对于接受《公共健康服务法》第10题(Title X,以下简称第10题)中计划生育基金的组织中的任何人,禁止其与他/她的当事人讨论选择堕胎与否的问题。 最高法院在1991年让斯特诉沙利文案的判决中,支持了此被称为“限制言论自由的规则”(gag rule)的有效性。 在1992年,人类和健康服务部颁布了一个解释性规则,对1988年的规则作了“解释”,允许为接受第10题计划生育基金的组织工作的医生,和他们的患者讨论堕胎选择问题。 毫不奇怪的,法院判决此解释性规则无效。 该规则意味着要修改实际上则是废止已有的立法性规则。 根本无法从全国计划生育案的判决中,得出解释性规则不能修正解释性规则的这样似是而非的推论。这样,三个引证都不能为瘫痪老兵案中法院的主张提供任何支持。
  对此并无先例的瘫痪老兵案,法院可能受到了已有巡回法院判例的影响,要求法院对于解释性规则给予谢弗林尊重。 在瘫痪老兵案中,法院并未依靠谢弗林案的学说来支持其革命性原则的宣示。但华盛顿特区巡回法院的其他判决表明,法院为如何遵循巡回法院的先例而感到困扰,即解释性规则中的制定法解释(statutory interpretation),是否应得到与立法性规则中的制定法解释同等的尊重。 将没有程序保障的规则给予与经由通告评论程序制定的规则几乎相同的效力,这多少有些费神。但这个问题有个简单的处理方法:华盛顿特区巡回法院应推翻其对解释性规则给予谢弗林尊重的先例,并与其他许多巡回法院一样,判定只有对立法性规则中宣示的制定法解释,才给予谢弗林尊重。
  法院也未能解决瘫痪老兵案中的原则与此前许多司法决定相抵触的问题。法院以显然认同的姿态援引了美国矿业联合会案中的巡回法院意见,并将该案的部分推理过程引用到瘫痪老兵案中来。 但法院显然没有认识到,美国矿业联合会案的意见是,行政机关能够通过颁布一个解释性规则来修正另一个解释性规则。
  为了对美国矿业联合会案有更全面的了解,有必要对该案的事实进行更全面的描述。矿产安全和健康管理局首先颁布了一个立法性规则,规定矿产主要对每例“确诊”的肺尘病例进行报告。 然后矿产安全和健康管理局颁布了三个解释性规则对其加以解释。第一个解释性规则将胸透X射线水平在1/0或更高的情况等同于“确诊”,以此国际标准评价胸透,来确定肺尘病的有无。 第二个解释性规则重复了第一个解释性规则的大部分内容,但它增加了一个告诫,就是并不能将一份肺尘病确诊报告与职业病报告义务划等号。 第三个解释性规则中,出现了一个全新的概念——一个对X光读片者的定级系统。


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