|
美国环境保护署（以下简称EPA）1997年颁布的新的臭氧和微粒标准的制定过程，就是一个例证。 EPA打算提高1992年已有标准的严格程度。 EPA解释说，在1992年标准颁布之后，又进行了一百多项研究，并都已公布，这些研究显示，1992年的标准很可能不足以保护公众的健康。 许多研究发现，臭氧和微粒水平达到或低于已有标准容许的水平，还会带来不利的健康后果，包括死亡。 EPA收到了超过10万件关于拟议新标准的评论。 许多这些评论包括对作为拟议新规则基础的研究的详尽分析和批评。到EPA颁布最终规则时，它在规则制定过程中，已用了数千页纸来说明它为什么选择这一标准，而不是收到评论中提出的无数替代标准。
行政程序法的规则制定程序的完成，常常要花费成千上万人许多年的时间。 带来的社会成本以多种形式出现。 有时行政机关感到有制定规则的必要，却往往数年后该规则还未出台；有时因技术变迁或因我们对作为规则前提的关系理解的变化，规则已认为过时，数年后却依然有效，未加修订。制定法常常要求行政机关颁布大量的规则，但行政机关常常仅能完成法定授权要求的一小部分，因为它缺乏必要的资源以完成国会所要求的所有的规则制定。最后，许多情况下，行政机关发现规则制定程序是如此艰难，以至于它们宁愿根本就不去制定规则，转而试图仅仅通过即席(ad hoc)的纠纷裁决来实现其法定任务。
了解了规则制定过程的高昂成本，对于行政机关常通过颁布解释性规则以规避规则制定程序，也就不足为奇了。但对于行政机关依靠解释性规则实现其任务，有这样几个重要的限制。第一，许多制定法的起草过程中，都迫使立法性规则的颁布，成为行政机关运用其他机制实施制定法的不可缺少的基础。例如，《清洁空气法》（Clean Air Act）授权EPA和其他机构采取一系列行动以执行流通空气标准（ambient air standards），但清洁空气法本身没有建立任何这样的标准。 作为结果，在EPA经由规则制定程序颁布规定该污染物最高允许浓度的立法性规则之前，不论是EPA还是其他机构都无法采取行动减少污染物的浓度。如果没有这样一个立法性规则，解释性规则不能有任何价值或效果。一个解释性规则必定要解释什么——或者是制定法或者是立法性规则。
第二，即使是行政机关在制定立法性规则或解释性规则之间选择，它还是常常选择制定立法性规则，因为立法性规则比解释性规则有着强的多的效果。例如，《美国残疾人法》（Americans with Disabilities Act）禁止对残疾人歧视，该法没有要求行政机关颁布立法性规则来对“歧视”（discrimination）或“残疾”（disability）加以界定。 行政机关可以选择立法性规则或解释性规则来对“歧视”和“残疾”这样的法定术语作详细说明。
然而这两类规则有着不同的效果。如最高法院至少从1920年以来一直认定的那样，立法性规则“如不与制定法的明文规定相冲突，就具有法律的效力和效果”。 立法性规则以与制定法难以分别的方式，拘束着公众和法院。 相反的，解释性规则仅仅是行政机关对制定法当前解释的一个陈述。在著名的Skidmore诉Swift&Co.案中，最高法院清晰的表明解释性规则没有“控制的力量”（power to control）。 法院可能认为行政机关的判断有说服力，也可能认为行政机关的判断没有说服力，取决于“考量的全面性，推理的有效性，与此前和此后判断的一贯性，所有这些因素的具备，使得行政机关的判断虽无控制的力量，也有说服力。” 如法院已认识的，解释性规则的主要价值在于，它是沟通行政机关雇员和被影响公众的一种方式，它将当前行政机关对制定法和立法性规则的适宜解释所持见解告诉公众。
然而近年来，在某些巡回法院，立法性规则和解释性规则的效果的传统区分已经变小了。1984年，最高法院在谢弗林诉自然资源保护委员会案 中作出了里程碑式的判决。最高法院认为，任何行政机关对其实施的暧昧不清的制定法规定的合理解释，都必须得到审查法院的尊重。 很清楚的，行政机关在立法性规则和裁决中对制定法的解释，应适用谢弗林案的规定得到强有力的尊重。 罗伯特·安东尼（Robert Anthony）教授给出了有说服力的论断，认为法院不应对解释性规则中的机关解释给予谢弗林尊重， 也有几个巡回法院是这么判的。 然而包括华盛顿特区巡回法院在内的一些巡回法院，对解释性规则，也与立法性规则一样适用了谢弗林尊重。 相对于立法性规则中的解释而言，这些法院甚至可能就解释性规则中解释的“合理性” （reasonableness）对机关提出更多要求，但法院似乎给予解释性规则和立法性规则同样的效力。
大多数行政机关选择将立法性规则和解释性规则结合起来运作。例如健康和人类服务部（HHS）颁布了640页的立法性规则，规定了美国医疗保险制度下，对医疗服务提供者给予补贴这一复杂方案的基本特征。 但没有哪个机构能完全依赖立法性规则，来解决未来可能出现的所有潜在争议。任何立法性规则都将带有行政机关颁布时无法预期和判定的暧昧不明与内部冲突。健康和人类服务部又颁布了数千页的解释性规则，对立法性规则中的未尽事宜作了详细说明，用以作为对立法性规则的补充。
|
