不仅许多法律、法规是根据党的政策、纲领、指示制定的，而且许多法律、法规的制定是由党创议或提出初稿的。董必武指出，建国之初，“中央人民政府颁布的法律命令都是党的创意，许多重要的文告都是先由党拟定初稿（不经过党的准备、考虑，是没有的），然后经过政协全国委员会或它的常委会讨论，再提到中央人民政府委员会或政务院讨论通过。在讨论过程中，各方面曾提出了不少很好的意见，补充或修改我党拟定的初稿，使其更加完备。” [43]
董必武认为，政府由党领导群众建立并在党领导下工作，政府颁布的法令和确定的秩序党员应当无条件地服从和遵守。“那些法令和秩序是我们公共生活所必须，而且法令是经过一定的手续才制定出来的，秩序是经过一定的时间才形成起来的。在制定和形成时已经渗透了我们党和我们自己的意见和活动。”因而党员应当遵守。“我们如果违背了政府的法令，破坏了社会的秩序，我们自己必须负责，受到国家法律的制裁。” [44] 在这里，党、政府、法、立法、法的遵守，已经一体化了。从现代法治的眼光看，它们之间是应当有明确界限的，但从当时情况看，这却是难以避免的。没有党的领导，当时政府、法、立法的产生或运行是不可思议的。然而即便是在当时，董必武就已经在肯定党领导政府和立法的同时，着重强调法的遵守了。
董必武没有明确、具体说明党是否能直接立法、包办立法。但他对党与政府的关系作了论述。1951年9月他在一次县长会议上的讲话中专门阐述了党与政权机关的关系问题，指出：党领导着政权机关，但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看作一个东西。党并不直接向国家政权机关发号施令。党对国家政权机关的领导应当理解为经过它，把它强化起来，使它能发挥作用。党无论在什么情况下，不应当把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作，或取消党本身组织的职能。他还援引毛泽东的话说：国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。[45] 在党的八大的发言中，他重申党不能包办代替国家机关的工作，不能直接向国家机关发号施令，要求各级党委和党员尊重法制，主张各级党委必须把法制工作列入工作议程。[46] 他还多次论述了法律是由立法机关依照规定程序制定出来的。这些论述表明，董必武是否认党能直接立法、包办立法的。
关于立法与群众运动的关系，董必武有不少论述，其中一个核心思想，是他认为对这个关系的处理，应当区分历史条件。在《关于＜一九五四年政法工作的主要任务＞的说明》中，董必武指出：过去主要是通过运动解决许多问题，没有运动这些问题就不能得到解决，法律也要在运动起来之后才制定。但情况发生变化后，立法与运动的关系也便需要相应地变动。“将来还有没有运动，也还会有，比如普选运动。但与过去比较起来，能够比较按照法律来做，一般可以先订出法律，然后按法律办事，这是合乎目前情况的。” [47] 后来在题为《进一步加强法律工作和群众的守法教育》的报告中，他进一步阐明：“建国以来各种伟大的社会改革运动，对于巩固人民民主专政起了很大的作用，我们就是在运动中放手发动群众进行斗争，然后再综合群众斗争的经验创造法律。今后，国家进入了有计划的建设时期，各方面都要逐步走上正规化，也就是要健全法制生活，按法律办事。” [48] 1957年3月18日，董必武在一篇讲话中，对立法与群众运动的关系问题，更有较为集中系统的阐述。这篇讲话运用历史的观点和解放生产力的观点指出：“过去我们为了解放生产力，就要搞群众运动。群众运动是什么性质的呢？群众运动是一种风暴似的革命运动，它主要是依靠群众的直接行动，而不依靠法律。过去土改、镇反、三反、五反，都是依靠群众运动，不是先有了法律才搞起来的。我们的法律是从群众运动中产生的，例如
土地改革法、
惩治反革命条例、
惩治贪污条例，都是在群众运动中总结了群众斗争的经验才制定出来的。当时党估计到不这样搞，就不能解放全国生产力。” [49] 例如土地改革如果不开展群众运动，彻底推翻地主阶级的统治，农民的生产力就无法解放。“现在情况变了，国家的任务已经由解放生产力变为发展和保护生产力。我们要保护群众运动的果实，要保护和发展生产力，就必须进一步健全人民民主法制。” [50] 在这里，虽然没有明确提到群众运动与法律两者的地位互换，但实际上已经蕴涵了这样的意思。
在西方立法理论和实践中，基本上不存在立法与党的领导、群众运动关系之类的问题。在中国国情之下，立法与党的领导的关系、立法与群众运动的关系，却是立法实践和立法理论所需注重解决的重要问题，特别是新政权建立之后和走向法治之前的时间里，此类问题更显突出。过去学界对此类问题鲜有研究。董必武在建国初期对此类问题发表的见解，为我们了解和研究当时立法与党的领导的和群众运动的关系，提供了权威根据。今天看来，董必武的这些观念似乎不能使许多人满意，但在建国初期却是甚为难得的先见之声。如果后来立法与党的关系、与群众运动的关系是按他的意见处理的，中国法制建设恐怕不至于出现那些重大的悲剧性变故。遗憾的是，董必武的这些声音在很长的时间里不是主流的声音。
七、立法的态度和方法
董必武充分认识到法律的严肃性。他希望执政党应当以身作则，对国家法律的严肃性要有充分的理解。他设问道：“什么叫法律呢？照列宁的话来讲，法律是国家的最高权力机关依照规定的程序制定出来的，它是表现统治阶级意志的东西。” [51] 这种程序很严格，我国宪法规定：全国人大是国家唯一的立法机关。只有全国人大通过的东西才能称为法，它的意义是庄严的，通过的手续是慎重的。在全国人大闭会期间，全国人大常委会有权通过法令，如果法令违背
宪法和其他原则，全国人大可以撤销。“这就是说，法律和法令是一种庄严慎重的东西。” [52]从立法的角度看，这种庄严慎重性主要表现在立法须经严格的法定程序，重要法律的制定要特别慎重，所立的法应当协调一致并具有稳定性等。
