二、立法的价值与功用
立法的价值和功用问题，是立法理论和立法实践所需回答的十分重要的甚至是前提性问题。明确立法的价值和功用，方能明确立法的目标和路径。董必武对立法的价值和功用的基本看法是：立法是体现人民意志、保障和推动我们事业的积极有效的重要力量。在党的第八次全国代表大会上，董必武指出：“在过去国内革命战争的各个时期，各个革命根据地在党的统一领导下，制定了许多代表人民意志和符合革命利益的政策法令。尽管它们在形式上较为简单，而且不可避免地带有地方性，但是它们有力地保障和促进了革命事业的发展。不仅如此，它们并且是我们现在人民民主法制的萌芽。”[1] 新中国建立后，当时制定的法律、法令，对维护革命秩序，保护人民利益，巩固民族团结，特别是摧毁一切旧制度，保障各种社会民主改革运动的胜利，是起了重大作用的。当时各大行政区军政委员会在共同纲领的统一原则下，制定了许多单项法规。这些单项法规虽然参差不齐，但对各种工作的开展起了积极作用。特别是1954年
宪法的制定，确定了实现社会主义改造和建设的方法和步骤，从此，走社会主义道路成为家喻户晓的行动指南。
宪法的制定，也标志着新中国法制建设由此进入一个新的阶段，根据
宪法，制定了一批法律，保障了各项社会主义改造的进行。[2]
立法是体现人民意志和建设新政权所必需的。董必武引述列宁的观点：“意志如果是代表统治阶级国家的意志，就应该用政权所制定的法律表现出来。” [3]所以，“人民取得国家权力后，应当及时地把人民的意志用必要的法律形式表示出来。” [4]“人民建立自己的政权，进行国家建设，制定自己的法律和秩序就是必要的。” [5] 中国人民奋斗牺牲建立起自己的新政权，这一新政权需要由法律首先是共同纲领、
宪法的确认、固化和保障。执政者应当学会运用法律武器，不知道运用法律武器，无形中就会削弱国家权力的作用。执政者应当学会运用立法的形式，规制新政权的建设大局，也应当学会运用立法的形式，规制新政权建设的各个基本方面甚至具体方面。事实上新政权建设也显示出对于立法的急迫需求。比如，新政权的民主建政，需要制定各有关层级的人民代表会议组织通则，需要有选举法；新政权需要建立一系列的司法机构，如各级法院等，这就需要制定有关这些机构的组织法，此类组织法“呈经中央人民政府批准颁布后，就可成为我们建立各级法院的蓝图。” [6]
立法是新政权组织和发展经济建设所必需的。旧中国遗留下来的是个经济极为落后的烂摊子，迅速地发展经济以转变落后局面是新政权所面临的繁重任务。完成这一任务是离不开立法的。在《关于＜一九五四年政法工作的主要任务＞的说明》中，董必武明确指出政法工作的主要任务是保障经济建设顺利进行，目前立法工作特别是保卫经济建设的立法工作相应落后于客观需要，因而应当改变这种落后状况，把立法问题摆在前面。[7]在为《人民日报》撰写的社论《进一步加强经济建设时期的政法工作》中，董必武写道：“随着大规模的有计划的经济建设时期的到来，保卫经济建设的立法工作、公安工作和检察工作也需要大力加强，使人民民主的法制逐步地健全和完备起来。立法方面：要着手起草或研究各种必要的法规，特别是有关经济建设的法规，如保障基本建设的法规，违反劳动保护和技术保安规程的制裁条例，保护农业生产互助合作的法规等等。” [8]在一届全国人大一次会议的发言中，董必武专门批评了一些人不了解政治法律工作与经济建设关系因而忽视前者对于保障后者作用的错误观点。当然。经济建设不仅需要包括立法在内的法律工作的保障，而且经济建设对于法律工作同样是有重要的促进作用的。他指出：“我们完全可以肯定：随着我国人民民主制度循着宪政道路发展愈趋完备，我国社会主义经济建设的胜利无疑地将愈大而愈趋迅速。反过来，我国社会主义经济建设不断增长的胜利，必将大大地加强和巩固我国人民民主政权。我国一切政治法律工作者必须深刻地认识到这一点，从而自觉地积极地为着祖国的社会主义经济建设服务；否则，必犯历史性的错误。根据苏联和各人民民主国家进行社会主义建设的先进经验，巩固革命法制的原则，对于保证国家建设计划的胜利实施，具有十分重大的意义。” [9]
立法是保障人民民主权利所必需的。董必武认为，在逐步完备起来的人民民主制度和人民民主法制之下，人民的民主权利应当受到充分的保护。由于过去处在紧张的战争和大规模的社会改革运动中，由于法律还很不完备，司法制度特别是检察制度还不健全，有些公安、司法机关还有粗枝大叶、组织不纯甚至使用肉刑的现象，以致有一些人被错捕、错押或错判，人民的民主权利受到侵犯。“为克服这种现象，今后必须从立法方面，从健全人民司法、公安和检察制度方面，对人民的民主权利给予充分保护。” [10] 在人民民主的新政权之下，由于历史的原因，还存在着资本家的剥削，对于这种剥削，“我们可以用一定的办法加以限制，可以用社会保险、工厂法等法律来保护工人的利益。” [11] 这就需要制定社会保险法、工厂法。
在其他许多方面，也都需要立法。董必武指出，为了给司法机关提供办案的法律根据，防止错判，就要解决立法问题。“现在正在草拟
刑法、民法大纲和
刑事诉讼法草案。如果办案没有法律的根据，光凭审判员处理，对于同样案件的处理标准就可能悬殊很大。” [12] 由于种种原因，到了1957年，“国家还没有制定出刑事、
民事诉讼法，各地人民法院审判案件的程序极不统一，给人民法院和诉讼当事人都带来了很多困难。” [13] 董必武提出，新政权的法学教育应当发展，而立法则是法学教育的必要教材。新中国的法学教育是非常落后的，要改变这种落后的面貌，就需要有立法的相当发展，因为法学教育的状况与国家立法状况直接相关。当时“学校政法系的教师也很苦闷，客观上他们不知道如何教，主观上我们也拿不出东西给他们。现在有条件了，我们中央政府公布了许多法令规章，这些都可当成教材，虽不是成套，但是有东西了，教还是可以教的。” [14] 当然，教育要发展，立法也就需要进一步发展。董必武认为，立法也担负着改造小生产者的重任。“推翻一种制度是比较容易的，但要把千百万小生产者的习惯改变过来是很困难的。这不能靠下一个命令来解决，而要做经常的宣传教育工作，要与小资产阶级的自发势力、散漫习惯等做长期斗争，并且要依靠法律进行这个斗争。” [15]
