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目前国内法律援助立法实践中，总则的内容有多有少，且多少的差异过于悬殊。最多的是《中华人民共和国法律援助法（示范法草案）》（2001年5月26日第四稿），共有11条，内容包括：（1）立法宗旨；（2）法律援助的界定；（3）法律援助人员的界定；（4）法律援助机构（职能和任务）；（5）社会团体、院校及有关组织参与法律援助问题；（6）法律援助主体依法实施法律援助不受干涉；（7）政府应当将法律援助经费列入预算以及经费的管理和使用；（8）国家机关和其他有关主体应当支持和配合法律援助人员的工作；（9）法律援助机构和人员的义务；（10）司法行政部门主管法律援助工作；（11）法律援助委员会。《中华人民共和国法律援助条例（送审稿）》的总则内容与《法律援助法示范法草案》完全相同。而地方的法律援助法规和规章所包含的总则内容，总体上都要少一些，有的还少得多。国内第一个法律援助立法文本，深圳市政府规章《深圳经济特区法律援助办法》，总则共有5条，分别规定了立法宗旨和根据、法律援助的界定、法律援助的三项基本原则。地方法律援助立法中总则内容最少的是苏州市政府规章《苏州市法律援助办法》，其总则只有3条。
同是法律援助法，总则内容或多或少，如此悬殊，主要不是由于它们的性质和特征不同所造成的，而是由于人们不谙关于总则的基本理论、规则和技术所致。《法律援助法示范法草案》和《国家法律援助条例（送审稿）》作为中央法律援助立法候选文本，它所设置的总则要素多于地方性法规和规章的总则要素，是可以理解的。但中央和地方的差异实际上不至于有目前这么大。至于各地方的法律援助法规和规章，其总则要素的多少，则更不应当有目前这么大的差异。很显然，转变总则要素设置上的这种随意的不科学的状况，是中国法律援助立法的一大任务。
应当使总则成为名副其实的对法的全局具有统领性的内容的汇集或综合。总则的内容不能过简，不能将应当写进总则的内容不写进总则而安排在分则甚至附则中。总则的内容也不能过繁，不能把不具有统领性的内容设置于总则之中，不宜把可以独立作为一个部分并且分量较重的内容也写进总则。“特别需要注意的是，不能把法的总则当成一个杂物袋，把凡是被认为不好放到别的组成部分去的内容，都填进总则，使总则成为没有统领性、规律性和内在联系的杂则。” [4]
目前中央和地方法律援助立法在总则内容的设置上，有着明显需要改进之处。以《法律援助法示范法草案》和《国家法律援助条例（送审稿）》为例，它们的总则虽然有11条，却未能包含总则一般应当包含的全部内容，尤其明显的是，它们没有规定立法根据的内容和法的适用范围的内容。它们关于法律援助基本原则的规定，内容也需要充实。另一方面，它们又包括了一些不宜在总则中规定而应当专门设置有关章节予以安排的内容。例如，“法律援助人员界定”的内容便不具有统领性，不属于总则所应容纳的内容。又如，它们将“法律援助机构的职能和任务”、“法律援助机构和人员的义务”、“司法行政部门主管法律援助工作”、“法律援助委员会设置”等内容，在总则中规定是不适宜的，这些内容如果设立“法律援助主体”专章予以安排，而不是以零星的条文形式在总则中规定，当会比较妥当。此外，它们关于政府应当如何解决法律援助经费问题的规定，不是在总则中安排，而是也以专门章节予以安排，则更妥当。总则不应当是收容队，不应当是随便什么内容都可以容纳其中的大口袋。《法律援助法示范法草案》和《国家法律援助条例（送审稿）》总则内容的设置如若不能作适当的调整，则不仅难以避免详略不当的毛病，而且还会使自己成为一个背离了总则性质的什么东西都可以装入其中的杂物袋，总则因此便成了杂则。这可能有碍于国家级法律援助法的形象的展现。
在总则结构和要素选择安排问题上，地方的法律援助法规和规章普遍存在的尤为突出问题是：总则的内容偏于单薄，不少应当写进总则的内容没有写进总则。《苏州市法律援助办法》总则只有3条，在这方面有明显不足；总则只有5条的《深圳经济特区法律援助办法》、《山东省法律援助条例》，总则只有6条的《青岛市法律援助条例》、《浙江省法律援助条例》，以及其他一些法律援助地方性法规和规章，在这方面也有明显不足。弥补这些不足，是地方法律援助立法的一大任务。我以为，关于法律援助的一般地方性法规和规章，可以直接按照前述9个要素设置总则结构，我们接受委托正在起草的《北京市法律援助条例》总则，便是按照这一模式设置总则结构的。至于国家的法律援助法律或行政法规，可以在这一结构的基础上，适当增加有关要素。
二、法律援助法的立法宗旨和立法根据
（一）法律援助法的立法宗旨
立法者制定法律、法规、规章，总有其目的和价值追求，这种目的和价值追求，通常在法的开头亦即在总则之首予以表述，称为立法宗旨。按现代立法的民主原则和科学原则的基本要求，法的总则中一般都设置立法宗旨要素。在现今法律、法规、规章中，如果没有立法宗旨要素，则很可能是立法者不明法的总则结构方面的常识所致。
一个法应当确立什么样的立法宗旨，主要由这个法的内在规定性决定。设置法律援助法的立法宗旨，我以为需要注意法律援助法的作用对象、内容和目的这三个方面。其一，法律援助法的立法宗旨，首先在于对公民、社会和国家发生作用，为它们服务，其作用对象应当是公民、社会和国家；其二，法律援助法的立法宗旨，也在于为公民、社会和国家建立有关法律援助的制度和规范法律援助的行为，其作用内容应当是制度和行为；其三，法律援助法的立法宗旨，还在于为公民的法律援助提供法律保障，从一个方面促进社会进步，其目的在于保障和促进一定状况的实现。
基于这一认知，我们在起草《北京市法律援助条例》时，主张这样表述它的立法宗旨：“为了健全法律援助制度，规范法律援助行为，保障公民获得应有的法律援助，以利于社会进步，……制定本条例”。这一表述，可以直接、完整、清楚和准确地反映上述三个方面的要求。我以为这一表述也同样适用于中央和地方的其他法律援助法的立法宗旨的表述。
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