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立法质量与质量立法(下) ──欧美台立法质量立法研究

  其他条款 法的结构中还有其他诸多形式的条款。多这些条款的使用问题,国外、境外也有立法规定。例如,美国《统一和标准法案起草规则》还对程序性条款、目的条款、可分条款等作出规定:
  程序性条款。按照《统一和标准法案起草规则》第17条的规定:实体法中不需要规定行政审议、行政复议、法庭审理或上诉等方面的程序问题,只有在为了实现新的立法目的而必须改变有关程序的情况下才可以规定有关程序。《规则》还指出:立法实践已经表明,在实体法中规定程序问题,已经给这些法的实施带来了负面影响。
  目的条款。在法律、法规、规章以及其他规范性法文件中规定目的条款,已是中国立法的一个通例。但国外一些立法对于在法中规定目的条款,却采取否定的态度。美国《统一和标准法案起草规则》第22条便规定:不需要规定法的目的和法所确定的事实,除非这些内容对抵制违宪性攻击或任意解释条文有作用。并指出:一个好法,不需要有关其任务的离题的说明,也不需要阐述其制定的理由。关于法的解释中的说明、注释会详细地体现这些内容。
  可分条款。使用可分条款这种立法技术,在中国迄无立法实例。但国外对可分条款的使用,每每见诸于法的结构中。不过,对这种立法技术的使用,通常是有较为严格的限制的。美国《统一和标准法案起草规则》第23条规定:只有法存在部分失效的可能性才可以使用可分条款,并需要这样表述:“第×条可分条款 如果本法的某条规定以及它的适用对某人或在某种情况下不产生法律效力,这种无效不影响本法的其他规定和适用,因而本法的条款是可分的。
  
  (四)关于内容安排要合理的立法规定(上)
  
  法的结构中的规范性内容和非规范性内容,需要经过排列、组合等一系列的科学安排才能成为法。而要把法的内容加以科学安排,就需要借助于诸如序言、标题、括号、附件或附录这一系列要件。
  序言 序言是法的正文前一部分叙述性或论述性文字。序言有两种表现形式:有的序言前标明了“序言”或“前言”字样,有的则没有这类字样。序言有长有短。序言的内容一般都是说明立法的原因、目的和根据,有的还指出立法的任务、法的性质或基本内容。篇幅较长的序言,还阐述、概括诸如立法指导思想,立法的社会历史背景等。序言不是全部法都具有的。哪些法设序言,各国不统一。如果一个法的确需要设置序言,就应承认它作为法的整体的一个组成部分,具有法的约束力,就要把序言内容真正当作法的内容来写,避免使序言变成没有法的气息的、空洞的、可要可不要的一篇文字。对序言问题,有的国家有专门的立法规定。前罗马尼亚《立法技术总方法》关于序言的规定,确定了4项制度:其一,序言应当在特别重要的规范性法文件中设置,一般规范性法文件不必设置;其二,序言应当简短,如同一个简短的导言;其三,序言的内容应当是用来强调说明该项规范性文件在社会政治上的理由是必要的和适宜的;其四,序言应准确地援引所立之法所依据的宪法或基本规范性文件的规定。(第72、73条)
  标题 在篇幅较长、内容较多,单以条文形式不足以组合法的内容,而需设置章、节甚至卷、编的法中,各卷、编、章、节,有的设立标题,以便人们从宏观上了解、把握和记忆法的基本内容。标题的层次有多有少。有的法设有卷、编、章、节四级标题,如《法国民法典》。有的法设有编、章、节三级标题,如中国的《刑法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》等。有的法设有章、节二级标题,如《民法通则》等。有的法则只有章一级标题,如《选举法》等。标题层次的多少,可视法的规模而定。除法的结构中列入目录的标题外,许多国家和地区的法的结构中,法的条文还设有标题。例如《德国民法典》,台湾的许多法,其条文都有自己的标题。条文有标题,可便利人们援用法的条文、把握各个法的条文的精神。为完善法的结构中标题这一要件,立法者应注意:(1)以确切反映和便于读者准确把握法的整体中各有关组成部分的立法目的和主要内容为基本要求。(2)应借鉴别国或境外立法经验,在我们的立法实践中,也对条文设置标题。(3)标题的文字表述应科学、规范,长短应适度,应尽量简洁、明了;标题的字体与条文内容的字体之间,各级别的标题的字体之间,应有区别;标题中间一般不用标点符号,标题后面则不能使用标点符号。(4)同一个法中的标题应尽可能在结构、文字风格以及其他方面相协调。(5)对法的内容作修改、补充时,被修改、补充部分的原标题如不适合新的内容,也应改动相应部分的标题。[4]
  中国目前很少有人重视法的结构中的标题问题,但西方谈论立法技术的专著几无不研究这一问题。西方立法实践对标题问题亦同样重视。在美国,据《统一和标准法案起草规则》所称,每个州都有关于法案标题的设置标准和一贯作法,其中不少由宪法明文规定。《规则》第26条设定了包括以下两项内容的关于标题的制度:其一,标题应以叙述性的文字简要撰写。如果用完整的标题,必须用准确、概括的词,使之和立法目的相符。其二,标题应遵循统一格式设置,例如统一法以“统一”开头,以“法”结尾;如不便这样表述,可表述为“关于……统一法”;标准法应以“统一法律委员的标准”开头,以“法”结尾;如不便这样表述,可表述为“关于……统一法律委员的标准法”。
  括号 括号是法的结构中既不可缺少又必须慎用的符号。不可缺少,是指在法的名称下方一般必须设置括号。在括号中标明法的通过时间和通过机关、公布时间和公布机关、施行时间等内容,已是现今立法通例。必须慎用,是指在法的正文中除了用于条文标题之外,一般情况下不能用括号形式。括号用在正文中主要表示说明、注释和补充的意思。在一般文章中,使用括号,用以说明、注释和补充某种意思,可起到使文章某个意思更明确、准确和全面得以表达的作用。但在法的正文中,对某一种意思如果需要加以说明、注释和补充时,应以定义的形式解决,或是另以专条、专款解决。[5]美国《统一和标准法起草规则》第21条规定了括号的用法:如果一些语句要作使用或省去的选择,那么这些作选择的内容都放在括弧里,这样每个州适用这个法时便可根据各自的用途和要求从中作出选择。一个字、数字和词组或整条条文可以置于括号中,表示括号里的内容是建设性的,可以因符合本州的用法或要求有所改变或表示整条条文是可以选择的。
  附件 附件也称附录,是部分法的本文后附加的有关资料的总称。在法的本文后设置附件,目的主要在于通过附件使法或法中有关内容,能得到一定的说明,更好地为人们所理解,并有助于该法的有效实施,也为避免在有关法的条文中出现与其他条文不协调的、占有一定篇幅的引文、图表、图形、说明、数据、名单等。附件是法的附加部分而不是法的本文的组成部分。但由于附件不是随便哪个主体附加在法的本文之后的,而是由立法主体经过选择附加在法的本文之后的,因而它也是法的整体的组成部分,也有法的效力,可以或应作为执法、司法、守法的根据或参考。附件不是所有法所必具的。一个法是否需要设置附件,要看该法是否需要附加有关资料以便使该法得到某种说明,更好地为人们所理解和实施。[6]
  中国仍无关于附件的立法规定。有的国家则有这种规定。前罗马尼亚《立法技术总方法》规定:“数字或统计材料、图表、表格、示意图、计划或其他类似材料解释法律规范内容的附件,可作为本文的补充。该文件所批准的规则,如议事规程、章程、方法性规定或主要内容为技术性的规则,也可作为规范性文件的附件。”(第76条)


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