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二、美国的县和州：权力的垂直配置
乡镇的独立和自由是美国民主的基础。在一个共和国里，美国的民主还需要通过特定的制度框架把乡镇独立和自由与美国各层次的民主联系起来，从而处理不同层次、不同范围的公共事务。县和州就是其中非常关键的制度框架。县州框架是美国共和制度的垂直方向的安排。
托克维尔认为，美国的县建制纯粹出于行政考虑，组成部分没有必然的联系。县没有政治生活，它的存在是补充乡镇司法和行政方面的不足：
县是司法体系的第一中心。因为乡镇规模小，在司法事务上不存在规模经济。每县都有一个法院、一名司法官和一座关押犯人的监狱。这些官员由州长根据州长咨议会的提议任命。
县有行政官员，只有有限的和非正规的权力，只能在为数极少的预定的事项中行使。日常事务均由州和乡镇办理。县的行政官员编制本县预算，然后交立法机关通过。县没有直接或间接代表本县的议会。
因此，县是虚的，乡镇和州才是实在的。州政府才能代表全体乡镇。而州政府所集中的也只有立法权，而行政权则是非常分散的。行政方面，除了乡镇活动和全州活动以外，可以说只有个人活动，没有县的活动。
这使得美国的政府与政治很有特色：美国没有通常所说的政府衙门（行政），只有立法以及法律的执行（立法和司法）。托克维尔这样描述美国：“一切都在你的周围按部就班进行，但你到处看不到指挥者。操纵社会机器的那只手是隐而不见的。”
但美国也有其权威，就如托克维尔所说，“一切社会为了求得生存也不得不服从于某种权威，而没有这种权威，社会就会陷于无政府状态。这种权威可能有不同的表现形式，但它必定始终存在于某处。”那么美国的公共权威是怎样的呢？
它表现为社会义务的权威：自由的人不能为所欲为，其社会义务很多，人们“从来不想从根本上打击当局的权力和否定它的权限，而只是把权限的行使分给许多人。他们想以此加强权威而削弱官吏，以使社会永远秩序井然而又保持自由。”
它表现为法律的权威：“世界上没有一个国家的法律像美国那样铁面无私，也没有一个地方的公权像美国那样分掌在如此众多的人们之手。”
它表现为独特的行政权威：“美国的行政权结构既不是中央集权的，又不是逐级分权的。它在行使时所以不为人察觉，其原因就在于此。行政权虽然存在，但不知道它的代表在何处。”
它表现为乡镇的执法权威：“乡镇的行政委员们，也往往监督执行或亲自执行全州性的法律。”
它表现为乡镇几乎全权处理治安：“除了全州性的法律以外，州有时也颁布一些全州性的治安条例。但在一般情况下，是由乡镇当局或乡镇官员会同治安法官，根据当地的需要，规定本地的社会生活细则，公布有关公共卫生、正常秩序和公民道德的守则。”
表现为乡镇事务自主治理：“乡镇的行政委员们也可以不受任何外来的指示，而自行处理乡镇经常发生的但又无法预见的一些紧急事项。”
乡镇内部的民选官员只服从法律的权威：“新英格兰的乡镇至少有十九种官员，彼此之间并无隶属关系。法律为这些官员中的每个人规定了职权范围。在这个范围内，他们是完成本职工作的全权主人，只承认乡镇的权威。”
县和乡不是上下级的关系，乡镇官员不是县行政官员的下级：“有时，县的官员也修改乡镇或其行政委员做出的决定，但总的说来，县的行政官员无权指挥乡镇官员的行动，前者只能在与全县有关的事务方面领导后者。”
乡镇与州的关系，也不是上下级的关系。“乡镇的行政官员和县的行政官员，在极少数的预定事项上要同时向州政府的官员报告他们的处理结果。但是，州政府并不派专人去制定全州性的治安条例，去颁布执行法律的命令，去同县和乡镇的行政官员经常保持联系，去视察他们的政绩，去指导他们的行为和谴责他们的错误。”
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