自由的政府之基之四：分权与制衡理论
支振锋 刘德华
【全文】
四、分权与制理论
（一） 洛克与孟德斯鸠的分权理论
1、18世纪正是西欧资产阶革命风起云涌的时候，一方面资本主义经济获得了极大发展，资产阶级手中占有大理的经济力量；另一方面，西欧各国仍大都实行君主专制的黑暗统治，对资本主义经济的发展造成极大阻碍。于是，新产生的资产阶政治上要求权利，生活上要求平等和自由成为时代潮流，反抗君主专制的革命斗争成为时代特色。面对时代大潮，各派思想新见迭出，纷纷提出自己的思想和理论以适应现实需要。这一时刻，法学理论界的重要收获之一就是洛克和孟德斯鸠的分权理论。
英国的约翰.洛克（John locke 1632-1704）是近代资产阶级法治原则的主要倡导者之一，他反对任何形式的专制统治，提出了较为彻底的法治原则，而与法治原则紧密联系着的是他的分权理论，因为分权本身是直接同制定法律和执行法律的权限划分密切相关的。洛克提出分权学说的目的，是为了维护资产阶级的政治权力，防止封建贵族实行专制统治。
洛克把国家权力分为三种，即立法权、行政权和对外权。立法权是指制定和公布法律的权力；行政权是执行法律的权力，所以也称为司法权；对外权就是进行外交（包括宣战、媾和与订立条约等）的权力。在洛克看来，这三种权力不是平行的，立法权高于其他两种权力，处于支配地位。他强调说：“立法权，不论属于一个人或较多的人，不论经常或定期存在，是每一个国家中的最高权力。”立法权之所以是最高权力。”因为它能够对另一个人订定法律就必须在他之上。而且，立法权之所以是社会的立法权，既然是因为它有权为社会的一切部分和每个成员制定法律，制定他们的行动的准则，并在法律被违反时授权加以执行，那么立法权就必须是最高的权力，社会的任何成员或社会的任保部分所有的其他一切权力，都是从它获得和隶属于它的”。（11）但洛克同时认为，立法权虽然是最高的，但并不是绝对的和专断的，仍然要受到限制和约束。第一，它对于人的生命、财产不是专断的；第二，立法或最高权力机关不能以临时的专断命令来进行统治，而是必须以正式公布的既定的法律进行统治；第三，不能侵犯其他合法的权力；第四，立法机关不能把制定法律的权力转让给他人。洛克认为，立法、行政和对外这三种权力应由不同的机关分别掌握，不能集中在君主或政府手中。否则，就会弊病丛生。如果同一机关同时握有立法和执法权力，就会发生只顾自己利益，攫取权力的现象。立法权要由民选的议会行使，行政权由国王行使，但要根据议会的决定；对外权也要由国王来行使，因为它和行政权是联合在一起的，都要以武力为后盾。因此，事实上洛克所说的“三权”是由两个不同的机构行使的，实际上他的理论是“两权分立”，与后来的“三权分立”学说不同。
