行政诉讼与法治环境
姜明安
【全文】
原载《行政法学研究》1999年第4期。
一、行政诉讼在形成和改善法治环境中的作用
我国《
行政诉讼法》颁布已１０周年，中国法治环境逐步形成并日益改善，表现在以下几方面：
（一）在立法方面
１９８９年至１９９９年１０年间，全国人大及其常委会通过法律１４６项，通过有关法律问题的决定６６项，二者共计２１２项，比１９４９年至１９９８年４０年立法的总和（约１４０件）还多。这些立法中有很大一部分是被行政诉讼“逼”出台的。例如，行政诉讼中，行政主体要承担赔偿责任。但没有赔偿法，法院就没有根据确定什么情况赔，什么情况不赔，赔多少，谁有权利索赔，谁有义务赔，从而案件难办，判决难下。这样，《
国家赔偿法》就被“逼”出来了。又如，行政诉讼中，法院经常要审查行政主体的行政处罚行为是否合法。但没有统一的处罚法，法院就没有根据确定谁有权处罚，谁无权处罚，有权处罚者能对哪些行为实施处罚，能实施哪些处罚，处罚应遵循哪些程序，从而审查无据，判决难下。这样，《
行政处罚法》以及行政管理领域的许多法律也就应运而生了。
（二）在执法方面
１９８９年至１９９９年１０年前，出现５个重要变化：其一，行政行为开始适用法律条文。１０年间，行政行为很少适用法律条文，有的适用政策根据，更早一些时候，甚至法院的有些判决也不引用法律条文而引用政策文件。而这１０年，行政主体实施陪行政行为逐步习惯了适用法律法规。因为它们如果不这样做，一旦被相对人诉至法院，就有败诉的危险。其二，行政行为开始遵循法定程序。１０年前，行政行为很少讲究程序，只要实体上不错就行。现在则不然。例如，给予相对人处罚，首先要向相对人出示证件，说明处罚根据、理由，听取相对人陈述、申辩；然后再作出处罚决定（作出重大处罚决定前，应相对人请求还要举行听证会），向相对人交付处罚决定书；最后还要向相对人告知救济权利和救济途径，等等。当然，现在也仍有少数行政主体轻视行政程序，在实施行政行为时违反法定程序。但这种行为一旦被相对人诉至法院，它们就承担败诉的风险。它们在有一两次败诉经验后，也就开始习惯按程序办事了。其三，行政行为开始重视证据。过去，行政主体实施行政行为虽然也收
集证据，但并不过分追求其确凿、充分和保障其客观性、关联性与合法性，更不注重证据的收集时间（先取证，后裁决）和收集方式（以合法方式收集）以及对证据的保管（附于行政案卷之中），现在则不同，行政主体实施行政行为非常重视证据，因为证据不过硬，行政行为一旦被诉，就有被法院撤销的危险。其四，行政相对人与行政主体打交道时，其人格尊严越来越受到尊重。过去，行政相对人找行政主体办事，往往门难进，脸难看，事难办。如果是行政主体处理行政相对人的违法行为，其工作人员有的更是辱骂，甚至殴打相对人，还有的任意限制或剥夺相对人的人身自由。现在，这种情况逐步有了转变，因为，如果行政主体及其工作人员违法侵犯相对人的人身权（包括人身自由和人格尊严），导致其损害，相对人可对之提起行政赔偿诉讼。这样，行政主体及其工作人员在与相对人（即使是有违法行为相对人）打交道时，不能不将相对人作为权利主体对待，尊重其人格和注意不侵犯其权益。其五，行政相对人向行政主体申请办理某种事项，行政工作人员不作为的现象越来越少。过去，行政相对人提出申请后，行政主体不高兴时，有的不予理睬，拒绝受理；有的受理后搁置一旁，几个月，甚至几年不予答复；有的以“研究、研究”应付相对人，现在，行政主体这样对待相对人的情形就少多了。因为，行政相对人对于行政主体的不作为，可以提起行政诉讼，法院应相对人的请求，可以责令行政主体限期作出某种行政行为，如果行政主体还不作为，就要承担法律责任。
