|
那么，协商程序承诺的目标究竟有没有在实际操作中得以实现呢？对于这个结果评估问题，可谓众说纷纭，至今没有完全令人信服的研究报告。然而，持否定结论的科格廉尼斯的统计与研究业已引起广泛注目。科格廉尼斯对１９８３￣１９９６年联邦行政机关发布的３５个协商制定的规章（只占全部规章总数的０．０７％）进行了细致的核查，得出结论：协商程序并未像其提倡者所预计或评估的那样，可以真正或明显减少规章制定时间与有关的诉讼。***Id. at 1271-1309. Susan Rose- Ackerman教授也在早先的文章中指出，能够表明协商程序减少制定时间的证据相当薄弱。而且，被管理者对经由传统程序发布的规章的遵从程序相当高，协商程序似乎并无重大助益。Susan Rose-Ackerman, Consensus Versus Incentives: A Skeptical Look at Regulatory Negotiation, 43 Duke L.J.1211-1212(1994).**
为什么会出现这种“轻诺寡信”的局面呢？科格廉尼斯认为至少有以下三个理由：***Cary Coglianese, supra note 28, at 1321-1334.**
（１）虽然表现上协商程序的设制旨在减少冲突，但事实上它制造了新的潜在冲突源。其一，由于成功的协商程序必须建立在相关利益都得到适当代表的基础上，因而，只要有一个组织被行政机关排斥于委员会之外，就会威胁到协商程序的有效性。而行政机关有时无法把所有的组织容纳于委员会之中的可能性是现实存在的，并且由此增加了在决定协商委员会成员方面的冲突。其二，协商程序的参与者会对“合意的含义各执已见，也可能对行政机关的最后规章在多大程度上与”合意“保持”一致发生争执，这些是传统程序中没有的冲突。其三，协商程序使得当事人对最后规章的不利内容更为敏感；一方面，协商的合意提高了当事人的期待，如果行政机关未遵循合意，当事人不仅会抱怨规章如何造成不利影响，而且会抱怨受到蒙骗；另一方面，协商程序中，当事人为讨论规章有关问题而投入的时间与资源越多，对规章的不利方面就越清楚，也就越不愿意忽略规章的缺陷。
（２）现有的行政程序制度提供了许多破坏合意的机会。协商程序是对现有的通告－评论程序的补充，如果协商各方达成合意，行政机关仍然必须向公众提供评论的机会。公共评论阶段若要富有意义，行政机关应当考虑否定性的评论从而改变拟议规章，哪怕这种改变背离了合意。此外，在制定拟议规章和正式规章过程中，行政机关还可能接受行政管理和预算局或其他行政官员或国会议员的建议，变更规章内容。其他利益团体通过法院的诉讼，也能使行政机关改变规章。即使合意历经以上诸阶段尚能保持完整，行政机关也会在以后实施过程中修正规章。因此，在实践中，维系合意如同构造脆弱的纸牌房屋一般。
（３）传统的规章制定程序一直比原先认为的更为有效，特别在避免诉讼方面。在传统程序中，从未有行政机关闭门造车般地制定规章。利害关系人及其代表经常与行政机关进行非正式交流，以提供关于规章技术方面以及利害关系人的利益方面的信息。另外，许多行政机关根本不用面对许多利益团体之间的冲突，即便有这种冲突，传统程序中的行政官员在预见利益、处理冲突方面比原先假定的更为胜任。例如，１９８８￣１９９１年，环境保护局根据《资源保护和再生法》制定了３６个关于有毒废弃物的规章，环境保护团体和工业团体递交评论只占５３％，近半数规章成功地避免了冲突。协商程序之所以未实现其预期目标，与传统程序的相对成功也有关系。
|
