|
那么，作为一种行政程序的新形式，协商程序以怎样的优势来完善规章的制定呢？协商程序的优势源于当事人更为广泛的直接参与、创造性地解决管制问题的机会以及避免诉讼的的潜在可能。这些优势可列举如下：（１）协商程序促使各方当事人就存在多种可能方案的问题进行洽谈，而不是听任他们各执一方以求非此即彼的结果，因而，协商程序更适宜于解决多元争议；（２）各方当事人直接参与协商程序，可以促使其关注他们相关利益的真正所在，避免在许多无关宏旨的琐碎问题上纠缠；（３）协商程序可以促使当事人采取更为实际和灵活的方式，把他们各自的考虑一一比较和排列，为使相关利益最大化而进行磋商；（４）与律师或其他中间人相比，参与协商程序的各方利益当事人更关心也更有资格直接影响结果，而不是整个争辩过程；（５）协商程序可以减少用于制定和实施规章的时间、金钱与精力；（６）协商程序可以增进行政机关与其他当事人的合作关系，即使协商未达成合意，都能使行政机关对利害关系人的各种考虑及其相对重要性以及管制的事实基础更加清楚；（７）协商程序可以加强规章的合法性和可接受性，达成合意的各方当事人很少会抵制规章的实施或向法院起诉。***See Harter, supra note 18, at 28-31; Pritzker, Dalton, supra note 8, at 3-5; Note, Rethinking Regulation: Negotiation as an Alternative to Traditional Rulemaking, 94 Harv.L.R.,1876-1878(1981).**
３．对有关疑问的回应。协商程序作为传统规章制定程序的补充，一经产生，就引发了若干法律问题上的困惑。协商程序的拥护者力图在理论上对这些疑问进行澄清，以便扫除实践协商程序的观念障碍。主要的法律问题有：
（１）关于授权学说。民主政治理论的一个核心规范是政府决策只应由政治负责的官员作出，授权学说禁止这些官员把政策制定权授予没有政治责任的人或机构。行政法早期，授权学说曾被用以反对授权给非民选的行政官员。后经宽松解释，一般认为，只要制定法授权时对权力作适当限制并允许司法机关监督行政机关不超越权限，此授权即合法可行。这种授权学说隐含的观念是行政官员在某种程度上是负有政治责任的。然而，如果行政机关把其权利授予一个私人团体，就会导致更为复杂的授权问题。因为私人比行政官员的政治责任少得多。协商程序支持者认为，至少有两点理由说明协商程序并不违反授权学说：第一，协商程序中，协商者只担当建议的角色，行政机关仍然握有最终决策权；第二，如果协商程序保证利害关系人获得适当的代表，那么，其提供了另一种政治责任形式，比行政机关单方制定规章更为负责，授权学说所欲避免的危害不复存在了。***See Perritt, supra note 18, at 1693-1695**
（２）关于不得单方接触原则。正当程序与公正观念禁止当事人与裁决者在一个裁决程序中单方接触。在非正式程序逐渐为具有裁决性质的混合程序所取代的过程中，不得单方接触原则引入了规章制定领域。Home Box Office v.FCC(1977)案件的判决如此陈述该原则：１）拟议规章一经通告，可能参与决策的行政官员在行政决定之前不得与任何当事人或其代理人讨论任何与规章制定有关的事宜；２）如果发生了单方接触，书面文件或口头讨论的概要必需归入案卷，供公众审查与评论。然而，法院并没有热衷于遵循该判例。在Sierra Club v.Costle (1981)案件中，法院承认，如果规章为记录中的信息所支持，而且没有任何证据表明在评论阶段之后呈交给行政机关的文件在支持规章方面起着重要作用，也没有证据表明起诉方被剥夺了就任何对结果具有决定性的信息作出反应的机会，单方接触是可以进行的。况且，在通告阶段之前、制作拟议规章过程中，单方接触还是被允许的。协商程序支持者认为，根据若干法院判例，协商程序可以做到以下几个方面，从而与不得单方接触原则保持一致：１）行政机关最后批准的规章必须由正式记录中的信息给予支持；２）规章的利害关系人必须有机会了解规章的事实基础，并在适当的对抗环境中就对方呈供的事实提出异议。这个机会既可以是参与协商，也可以是在通告——评论阶段进行评论；３）如果协商确在适当平衡的利益代表者之间进行，就政策和事实问题进行一定的对抗式讨论的机会则得以保留；４）在记录封卷之后，行政机关与协商参与者可以就政策而不是新的事实交换意见；５）如果将讨论的概要载入记录，以使未参与讨论的当事人了解其内容和有机会作出反应，那么，单方接触被法院首肯的可能性就增加了。***Id. at 1697-1701**
|
