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可见，在行政规章制定领域，无论是行政程序法初创时的灵活程序模式，还是行政程序法发展过程中出现的、取代灵活程序的混合程序模式，都不具备值得人们基本信赖的有效性。于是，学术界和行政部门开始考虑协商程序作为规章制定中对抗式程序的替代。***See Philip J.Harter, Negotiating Regulations: A Care for Malaise, 71 Geo. L. J.,I,2-18(1982). Also See Henry H.Perritt, Negotiated Rulemaking Before Federal Agencies: Evaluation of Recommendations by the Administrative Conference of the United States, 74 Geo.L.J., 1630-1636(1986); Lawrence Susskind, Gerald Mcmahom, The Theory and Practice of Negotiated Rulemaking, 3 Yale Jourmal on Regulation 133-138 (1985).**在哈特教授系统阐发协商程序理论之前，已经有许多关于以协商程序弥补通告——评论程序的主张，尽管这些建议的具体表述各有不同。***See Richard B.Stewart, The Reformation of American Administrative Law. 88 Harv. L. Rev. 1667, 1790-1802(1975); Barry B.Boyer, Alternatives to Administratve Trial-Type Hearings for Resolving Complex Scientific, Economic, and Social Issues, 71 Mich.L.Rev.III, 164-168(1972); Reich, Regulation by Confrontation of Negotiation? Harv.Bus.rcv., May-June 1981, at 82-86; Peter H.Schuck, Litigation, Bargaining and Regulation, Reg, July- Aug 1979, at 26, 32-34.**
２．协商程序的优势。协商程序的发展旨在解决传统的规章制定程序因其内在的对抗性质而形成的耗资、拖沓和诉率高等弊端，因此，协商程序理论对协商程序优势的阐明，建立在批评对抗程序的基础上。
对抗式程序并非一无是处，自有其优点。***例如：对抗式程序（１）激励利害关系人展
开事实和政策辩论，是一个产生信息的有效方式；（２）保证当事人攻击对立的观点，可以摆明各种主张的错误和欠缺；（３）满足一种根深蒂固的信念，即任何受政府决定影响的人都有权向行政机关提出自己的观点并要求行政机关予以考虑；等等。See Shuck, supra note 19, at 26.**然而，对抗式程序在适用于具有“准立法”性质的规章制定领域时，缺陷也是极为明显的。例如：（１）对抗式程序设置了一种或赢或输的结果模式，受诱惑于全胜的前景，各方当事人都倾向于秉持极端的主张，很少愿意承认对方合理的观点、采取妥协的立场，从而，许多可能的中间结果无法得到充分考虑；（２）对抗式程序中的“游戏规则”十分复杂，整个过程充满形式、技术和策略，成本高而拖沓。如当事人为使记录有利于己方，其策略是防御型的，即使就某些价值微小的信息，也要准备大量事实材料；当事人还会尽力把每个问题放在几乎同等重要的位置，甚至提出许多并非必须讨论的问题；等等；（３）对抗式程序强调理性争辩和根据基础原则的逻辑推理，其前提是所要解决的问题存在客观、唯一的结果，它并不适于解决牵涉多方当事人和多个可能结果的多元争议（polycentric disputes）。多元争议需要决策者采用一种包括尝试性探索、反馈、调整、协商等环节的程序。规章制定与裁决不同，其焦点问题是多元争议；（４）对抗式程序中真正的利害关系人往往授权律师或其他中间人主张其利益，而这些中间人既不愿把冲突最小化，也缺乏与对立当事人进行实质性磋商的能力和权利；（５）由于对抗式程序使当事人之间相互抗争，那些未获胜果的当事人就可能认为没有顾及其主张的决策是非法、不合理的，从而增加了自愿服从的难度。总之，对抗式的规章制定程序阻止行政机关和当事人就解决复杂问题所必需的创造性方案进行有效的对话与探索，致使行政机关与各方利益都对经过混合程序的规章表示各种不满。****See Harter, supra note 19, 19-24; Shuck, supra note 20, at 28-29; Pritzker, Dalton, supra note 8, 2-3. Perritt教授还特别从区分权利争议（right disputes）和利益争议（interest disputes）的角度说明对抗式程序的缺陷。由于权利争议的解决是适用既定规则于事实，故裁决程序比较适宜；而规章制定主要涉及利益争议，它缺少可适用的既定规则，需要一种政治程序来调和各方利益。See Perritt, supra note 18, at 1632.**
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