三、完善最高国家行政机关立法权限的划分(一)总的思路
由于国家行政机关处于行政和经济管理的第一线，为了提高管理水平，使管理纳入法制轨道，应当赋予行政机关特别是最高国家行政机关国务院较充分的立法权限，对行政机关行使立法权不应当限制过死。理由是：第一，随着社会的发展，许多行政经济管理的事项专业性和技术性越来越强，由处于第一线的行政机关立法，更具有针对性和适用性，更能提高立法的质量；第二，在处理国际贸易关系方面，在国际合作和交往中，常常会有一些问题需要在政策上和法律制度上作出灵敏的反应，由行政机关立法能更有效地维护国家权益。第三，行政机关的立法也可以为权力机关的立法提供经验。并在适当时机，将其上升为法律。
(二)基本原则
在我国，最高国家行政机关即国务院行使立法权应当遵循以下原则：
1“根据原则”或者授权立法原则。如前所述，从权力来源的角度看，国务院的立法权有两种，一是
宪法和
国务院组织法赋予的立法权，一是全国人大及其常委会授予的立法权。
宪法和
国务院组织法赋予的立法权，必须受到“根据原则”的制约。全国人大授予的立法权，是指全国人大或其常委会通过专门的授权决定授予国务院的立法权，其行使必须根据授权决定，不得违反授权决定的规定。
2不抵触原则。不抵触原则不仅是对地方立法的要求，同样是对国务院行政立法的要求。
宪法规定全国人大常委会有权撤销国务院制定的同
宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。这不仅仅是
宪法赋予全国人大常委会的职权，更是
宪法对国务院制定行政法规的基本要求和限制。
(三)国务院立法权限的大体范围
根据以上原则，国务院应当可以就以下事项立法：①
宪法或者法律规定由国务院作出规定的事项；②全国人大及其常委会授权国务院规定的事项；③为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；④
宪法或者
国务院组织法规定的国务院职权范围内事项。
(四)需要研究的二个问题
