关于第二个问题，目前学术界尚未取得一致认识。有的学者认为，国务院根据
宪法和
国务院组织法赋予的立法权进行的立法，属于职权立法，与授权立法是完全不同的。职权立法制定的规范性法文件是行政法规，而授权立法制定的规范性法文件属于法律。这种观点值得商榷。1985年全国人大授权国务院制定暂行规定或者条例时至少明确了两点：一是，国务院根据授权制定暂行的规定或者条例不得与有关法律和国家立法机关的有关决定的基本原则相抵触，在效力上低于法律；二是，国务院根据授权制定的暂行规定或者条例，需要经过实践检验，在条件成熟时由国家立法机关制定法律，因此在性质上不属于法律。也有的学者认为，国务院根据国家立法机关的授权决定制定的规范性法文件既不属于法律，也不属于行政法规，而是界于法律与行政法规之间的一种准法律，其效力低于法律，但又高于行政法规。从我国法律体系的角度出发研究，这种观点也难以站住脚。以
宪法及有关组织法的规定为据，目前学术界大体一致认为，我国的法律体系是由效力等级不同的
宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规章、特别行政区的立法等法律形式构成的。准法律的概念，缺乏
宪法、组织法和其他有关法律的根据，在我国的法律体系中没有地位，并有可能导致司法适用上的混乱。
那么，国务院根据国家立法机关的授权决定制定的规范性法文件到底是什么性质呢?我认为，判定国务院根据国家立法机关的授权制定的规范性法文件的法律性质和法律地位，应当从中国授权立法的实践出发，主要以授权决定(授权法)的规定为依据。从中国授权立法的实践看，国务院根据国家立法机关的授权决定制定的规范性法文件有的属于法律，如国务院根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院对职工退职办法进行部分修改和补充的决定》对《
国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《
国务院关于工人退休、退职的暂行办法》进行的修改；有的则属于行政法规，如国务院根据《中华人民共和国第六届全国人民代表大会第三次会议关于
授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》制定的有关暂行规定或者条例。
2问题的解决
上述两个问题，在制定
立法法时有必要予以解决。解决的方法，一是明确划分国家立法机关与国务院的立法权限范围。因为从理论上说，任何一个立法主体，都只能将自己享有的立法权授予其他不享有该立法权的主体。
宪法已经赋予国务院制定行政法规的立法权，凡是属于国务院职权范围内的事项，在不与
宪法和法律相抵触的前提下，国务院都可以制定行政法规予以调整，除非
宪法和法律已经明确该事项只能由国家立法机关制定法律加以调整。二是明确国务院根据授权制定的规范性法文件的法律性质或法律地位。根据
宪法规定，地方性法规不得与法律、行政法规相抵触。如果不明确国务院根据授权制定的规范性法文件的法律性质或法律地位则不能正确确定其与地方性法规的效力关系，从而给整个国家的法律体系带来混乱。目前，国务院根据授权决定制定的规范性法文件，其法律性质和法律地位只能根据授权决定来判断，这种做法不规范，应当进行改革。
