那么，“根据原则”的确切含义到底是什么呢?
从逻辑学和语法学的角度看，“
宪法和法律”是一种并列关系，而不是一种选择关系。因此，“根据
宪法和法律”意味着必须同时以
宪法和法律为根据。这里所谓根据法律，实际包含两层含义：
(1)在国家尚未制定具体法律调整某一方面社会关系的情况下，是指根据
国务院组织法(法律)。在这种情况下，“根据
宪法和法律”即指根据
宪法和
国务院组织法赋予国务院的职权。众所周知，我国现行
宪法是在1982年全面修订的。当时，在经济管理和社会生活的大多数方面，国家立法机关都还没有制定法律。在这种情况下，如果国务院规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令，都必须以具体的法律为依据，显然会严重束缚国务院的手脚，使国务院不能很好地履行
宪法赋予自己的职责。这与
宪法的精神是不一致的。笔者认为，
宪法第
89条规定了国务院行使的18项职权，这18项职权并不是按照统一的标准划分的。其中第一项职权只是形式上的，是国务院行使其他17项职权的方式或手段。其他17项职权才是国务院行使的实体方面的职权。
(2)在国家已经制定具体法律调整某一方面社会关系的情况下，则既指
国务院组织法，同时也指该具体法律。在这种情况下，“根据
宪法和法律”既必须根据
宪法和
国务院组织法赋予国务院的职权，不得超越职权，同时也必须根据该具体法律的有关规定，不得与该具体法律的有关规定相违背，二者缺一不可。例如，在全国人大已经制定
预算法的情况下，国务院再制定预算管理的有关行政法规，则该行政法规除必须以全国人大制定的
预算法为根据，不得与
预算法相抵触外，其规范的内容也不得超越
宪法和
国务院组织法赋予国务院的职权。
