彻底改革户籍制度 实现迁徙自由
黄文伟
【全文】
［摘要］迁徙自由是公民的基本权利，是对公民追求幸福生活实现人生价值的确认与保障，不过，在我国，却受到户籍制度的极大限制。改革开发以来，户籍制度随历经调整，但总体上仍然是一种身份制度，一种束缚个人自由的制度，仍然是计划经济的坚固堡垒和现代化的绊脚石。彻底改革户籍制度，实现迁徙自由，将是中国民主进步史上具有里程碑意义的大事，是经济持续增长和现代化的迫切需要。目前关于暂缓迁徙自由的种种观点，集中表现为对农民进城的恐惧，这其实是某些人维护其既得利益的自私，也是对社会发展缺乏想象力的狭隘思想。户籍改革是一个热点问题，不少文章分析角度尚单一，结论也多是主张暂缓迁徙自由，本文特点是：运用多学科的观点对户籍改革的重大意义和改革策略作了更完整的分析，认为实现迁徙自由的时机已成熟，必须立即对户籍制度作彻底的改革，但这又是一个复杂的系统工程。
［主题词］迁徙自由 户籍制度 农民进城
一
迁徙自由，又称居住自由，是人身自由的一个重要方面。一般认为，迁徙自由有广义和狭义之分。广义上的迁徙自由是指公民在符合规定的范围内自由离开原居住地到外地（包括国内和国外旅行或定居的权利）。狭义上的迁徙自由仅指公民在国籍所在国领土内自由旅行和居住的权利，本文仅讨论狭义的迁徙自由。作为公民的一项基本人权，迁徙自由广为各国宪法、法律以及国际性人权文件所注视。据荷兰的马尔赛文等人1978年的统计，142个国家的
宪法中有81部
宪法规定了迁徙自由；另外有些国家虽未在
宪法规定，但也是作为一种隐含权利存在，例如美国宪法未规定迁徙自由，不过联邦最高法院在判例中确认了这一权利。《世界人权宣言》第13条规定：“人人在国境内有自由迁徙择居之权”。《公民权利和政治权利国际公约》第12条规定:“一，在一国邻土合法居留之人，在该国邻土内有迁徙自由往来自由及择居自由。二，人人应有自由离去任何国家，连其本国在内。三，上列权利不得限制，但法律所规定，保护国家安全、公共秩序、公共卫生或风化或他人权利自由所必要，且与本公约所确认之其他权利不抵触之限制，不在此限。四，人人进入其本国之权，不得无理剥夺。”其他国际性人权文件也均有类似规定。
我国1954年
宪法第
90条第2款规定：“中华人民共和国公民有迁徙自由。”不过，这一规定在1975年
宪法、1978年
宪法，1982年
宪法都没有出现。
宪法没有对迁徙自由作出规定，并不等于取消该项自由，而只是没有成为我国宪法保护的公民的基本权利。但是，我国的户籍法律制度却对迁徙自由予极大的限制。
户籍法律制度实际上是国家有关机关依法搜集、确认、登记有关公民身份、亲属关系以及法定地址等公民人口基本信息的法律制度。现今世界各国都有类似的人口管理制度，如法国的民事登记，瑞典的人口登记，日本的户籍管理。不过，国外基本上严格按照迁徙自由原则设立户籍制度（人口管理制度），很少对户口迁徙实行行政审批。我国户籍管理机关则不仅进行户口登记，而且有很大的迁徙审批权，如户口迁徙准入制度，城乡间农转非的户口审批权。建国初期，我国公民享有自由迁徙权，公民在城市间、城乡间的迁徙基本上没有什么行政限制。1958年《
中华人民共和国户口登记条例》颁布，以后又颁布了一系列配套措施，确立一套较完整的户籍管理制度。这个制度以法律形式对户口迁移作了极大的行政限制，对农村迁往城市、农业人口转为非农业人口、小城市迁往大城市都严加控制，在城市与农村构筑了一道高墙。公民仅在农村之间、小城市之间可自由迁徙，不过，审批手续也相当复杂和繁琐。改革开放以来，国家的户籍政策逐年有所松动，但总体上仍然遵循1958年制定的《
户口登记条例》，公民的迁徙自由仍无彻底的改观。许多专家认为目前实现迁徙自由的时机已成熟，彻底改革原有的户籍制度，实现迁徙自由势在必行。迁徙自由的实现，将是一件具有划时代意义的历史大事，是中国民主进步史上具有里程碑意义的事件，也是经济持续增长和现代化发展的需要。
