我国授权立法现状之分析-法搜-中国法律信息搜索网

　　(一)我国授权立法中存在的主要问题
　　授权立法在我国已有了几十年的发展历史，无论是五十年代全国人大对全国人大常委会的授权，还是八、九十年代全国人大及其常委会对国务院和地方机关的授权，不同年代的授权对我国的政治、经济和法律建设的发展起到了不同的积极作用，这些已是有目共睹的事实。但也应当清醒地看到，就整个立法工作而言，我国的底子很薄，经验欠缺，立法工作获得全面开展并走向科学、规范化的道路才刚刚开始。在这种大的背景之下的授权立法也不可避免地暴露出诸多的矛盾与问题。综合起来分析，我国近些年来授权立法中存在的问题主要表现在以下几个方面：
　　1授权方在权力使用上存在的问题
　　我国授权立法中的混乱，首先起源于国家立法机关对授权的使用不够慎重，以致产生诸多问题：
　　(1)越权授权。如1981年12月第五届全国人大第四次会议在《关于全国人民代表大会常委员会工作报告的决议》中授权全国人大常委会对本次会议中原则批准的《中华人民共和国民事诉讼法草案》进行修改并公布试行，即是一例。民事诉讼法是国家的一个大法，是国家最重要的基本法律之一，按照国外的惯例，对于立法机关所授之权是有一定限制的，属于国家立法机关的“根本性”的权力是不能授予其他机关行使的，因此，这次授权实属越权授权。
　　(2)无须授权。如1987年4月第六届全国人大第五次会议授权全国人大常委会对本次会议原则通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(草案)》审议修改并颁布试行，经过试行后再根据实践经验作进一步修改后，提请全国人大审议通过公布施行，而相同级别的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，却是由第七届全国人大常委会第十一次会议于1989年12月26日直接通过的，并未由全国人大进行授权。依此推断，则《村民委员会组织法》也完全可以由全国人大常委会直接制定，而无需全国人大进行授权。
　　(3)授权不当。如1989年4月第七届全国人大第二次会议授权全国人大常委会在深圳市依法选举产生市人大及其常委会后，再授权深圳市制定经济特区法规和规章。此时，深圳市的人大及其常委会尚未产生，这次授权未免操之过急，深圳市实际得到经济特区法规和规章的制定权是在三年后的1992年7月。同时，这次授权以及后来对珠海、厦门、汕头三个城市的授权中都涉及到对该类城市政府制定规章的权力，而行政法规的制定权依宪法规定是属于国务院的，此处由全国人大授予似有不当。
　　(4)授权机关不一致。如1985年授权国务院就经济体制改革与对外开放方面制定暂行的规定或条例是由全国人大会议作出的决定，而1984年授权国务院制定有关改革工商税制的条例却是由全国人大常委会作出的，从被授权力的重要性上讲，国家的税收权力是国家最重要、最基本的权力之一，所以理应由全国人大决定是否能够授出。上述授权机关的不一致，暴露出我国授权立法活动中的不严肃与不规范。再如我国对海南省以及深圳、珠海、厦门、汕头之类经济特区的授权均是由会国人大会议作出决定的，而授权广东省、福建省人大及其常委会制定特区经济法规却是1981年由第五届全国人大常委会第二十一次会议决定的。上述授权机关的不一致引起许多问题。第一，交叉授权导致地方依授权所立法规的地位难以确认。比如广东省人大及其常委会的授权是由全国人大常委会作出的，而隶属于广东省的深圳市人大及其常委会获得的授权却来自全国人大，这就使得二者分别依授权制定的法规其法律地位难以确认，在实施上容易发生混乱，引起法律适用上的冲突。第二，对广东省和福建省的授权是1981年第五届全国人大常委会作出的，而在当时，1982年宪法尚未制定。按照1978年宪法的规定，全国人大常委会仅拥有“法令”制定权，而不享有国家立法权，因此，由全国人大常委会作出的这次授权，也有些不合适。
　　2授权法中存在的问题
　　我国最高权力机关颁布的具体授权法内容与形式上的不规范，是我国授权立法方面存在的一个较为普遍的问题。从国外授权立法的历史经验来看，授权法大致应当明确这样几个方面的内容：授权的事项及理由；所授权限的行使范围及遵循的原则；接受授权的具体机关及其是否有权向其他机关进行再授权(转授权)；国家行政机关或地方机关依授权制定的规范性法律文件的形式、地位与效力；国家行政机关或地方机关依授权制定的规范性法律文件遵循的程序；授权机关对被授权机关依授权制定规范性法律文件活动进行监督的内容与程序，等等。综合分析，我国最高权力机关在具休的授权决定中主要存在以下问题：
　　(1)授权的理由不明确。如1984年9月18日第六届全国人大常委会授权国务院就改革工商税制发布有关税收条例的决定中仅规定了具体的授权事项，而没有关于本次授权理由的说明，只是在9月11日财政部长王丙乾所作的《关于国营企业实行利改税和改革工商税制的说明》中才提到：“鉴于目前城市经济体制改革正在进行，经济情况变化很快，各个税收条例(草案)尚需在执行中不断完善，”因此请求全国人大常委会授权国务院以草案形式颁发试行。
　　(2)所授权限的行使范围与遵循的原则不明确。如1983年全国人大常委会授权国务院对1978年5月24日第五届全国人大常委会原则批准的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》进行修改和补充的决定中，仅规定国务院可以对以上两个文件的“部分规定作一些必要的修改和补充“，而何为”必要“，其标准是什么，该授权决定中没有明确。类似的问题还出现在1981年全国人大常委会对广东和福建两省人大及其常委会的授权决定中，该决定中规定，广东、福建两省的人大及其常委会行使被授予的单项经济法规制定权时，应当“根据有关的法律、法令、政策的原则　”，“有关的政策”这一规定本身就极为模糊，更何况政策与法律之间尚存在一定距离，因此不宜将有关的政策也列为立法必须遵循的依据和标准。再有，对海南省的授权范围过宽。海南作为一个省级单位，自成立之日起依据我国宪法的规定本身就享有地方法规与规章的制定权，在这一点上它与深圳等四个开放城市不同。深圳等四个城市既不属于省府所在地的市，也不属于国务院批准的较大的市，其本身不享有地方法规和规章的制定权，因此对深圳等四个开放城市的授权宜于谑用综合性授权，即授权其人大及其常委会“根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规”，而对海南省人大及其常委会的授权，则应与对广东省、福建省的授权相当，使用单项授权即可，即授权其根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法以及法律和行政法规的基本原则，制定单项经济法规的权力。