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我国授权立法现状之分析

王春光

【全文】
　　一、我国授权立法的作用及其特点
　　80年代以后授权立法的增多，从根本上说是由我国改革开放、建立社会主义市场经济的客观需要所决定，在这一点上我们与西方国家进入垄断阶段授权立法广泛出现的情况相类似。众所周知，70年代末之前，我国的立法工作几近停滞。党的十一届三中全会将国家的工作重心转移到经济建设上来，经济体制改革与对外开放齐头并进。经济的迅速发展亟需法律为之提供保障和引导，而长期的立法停顿致使立法方面“欠债”太多，国家立法机关囿于自身人力和时间等条件的限制一时也无法满足社会发展、尤其是经济体制改革与社会主义市场经济发展的需要，将全部所需要的法律适时制定出来并付诸实施，在这样一种形势下，授权立法越来越多地被国家立法机关所采用。事实证明，授权立法为我国改革开放、建立社会主义市场经济起到了十分重要的作用，这突出地表现在：
　　1通过授权立法，将一部分国家立法权转移到行政机关和地方机关，大大减轻了全国人大及其常委会的工作压力，缓解了迅速发展的社会经济与法律严重缺乏、滞后之间的矛盾。
　　2对国务院的授权较好地适应了对外开放与体制改革中不断出现的新情况、新问题亟等法律调整的状况。由于改革这样一个特殊时代社会情况变化迅速，稳定性与成熟性较强的法律许多一时难以制定，此时将这部分权力交给国务院，由其在遵循宪法、不与法律及全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的情况下制定法规，甚至对原有的法律规定作出一定的变通以适应新形势下经济体制改革与对外开放的特殊需要，一方面解决了法律制定时机尚不成熟的问题，另一方面也使得国家的经济生活能够在总体上得到法律的指引和规范。
　　3对经济特区地方的授权较好地适应了特区在全国经济发展中的“龙头”地位的优先需要。以进行社会主义市场经济探索最早的深圳市为例，在被授权以前，由于国内的法律尚停留在计划经济阶段，缺乏一套完整的规范市场经济活动、保证政府高效廉洁运转并符合国际惯例的新的法律体系，以适应深圳市作为我国探索建立社会主义市场经济体制的“试验田”的需要。1992年深圳市人大及其常委会接受授权以来，在遵循我国宪法以及法律、行政法规的基本原则的情况下，大胆吸收和借鉴毗邻区香港在管理市场经济方面的先进经验，吸收和借鉴国际惯例，积极制定立法规划，在规范市场主体、发展市场体系、保护公平竞争、加强对中介机构管理以及建立健全社会保障制度、保护环境等方面制定了大量法规，有步聚、有计划地构建起适应特区市场经济新体制的以民商法和经济法为主干、以社会法和行政法为辅助的特区市场经济法律框架，在引导、促进和保障特区市场经济体制的建立发展、消除和制约市场经济中的不利因素等方面，发挥了巨大而积极的作用，同时也为全国由计划经济体制向社会主义市场经济体制的全面转化探索了一条有效途径。
　　4为国家正式立法积累了经验。在大力推进经济体制改革、坚持对外开放、建立社会主义市场经济的国策指导下，无论是国务院在授权下制定的法规，还是经济特区在授权下制定的大量法规，许多都在遵循宪法、法律和行政法规的基本原则的情况下，根据社会经济发展的实际需要，对原有法律的内容进行了突破和创新。这些蕴含着市场经济新内容的法规，在社会主义市场经济体制建立与完善的过程中还将不断得到补充与修正，这一切无疑都为全国人大及常委会制定有关方面的法律并在全国范围内正式实施探索和积累了宝贵的经验。例如深圳市制定的住宅区物业管理条例，成功地借鉴了香港物业的管理经验，在全国率先创立起由业主管理与专业服务相结合、属地管理与专业管理相结合的住宅区管理模式，获得国家建设部的肯定并在全国范围内进行推广；再如深圳市制定的股份有限公司与有限责任公司两个公司条例，取消“定向募集”设立公司的做法，直接与国际惯例相接轨，公司设立程序采用“准则登记制”，为日后国家公司法的出台起了积极的探路作用。
　　分析我国授权立法发展的短暂历史可以看到，尽管我国授权立法的数量与西方国家相比还不是很多，但已经形成了一些自己的特点，主要是：
　　1授权的对象较为多样。我国是一个地域辽阔、人口众多的大国，各地区之间的发展极不均衡，这种特有的国情决定了我国的立法必须遵循在中央统一领导下，充分发挥地方积极性、主动性原则下划分的立法权限，实行一元多层次式立法体制。这样一种多层次的立法体制，加上我国各地区发展极不平衡、正处于体制改革的特殊时期等因素，决定了我国授权立法中被授权的对象的多样化：(1)最高权力机关的常设机关(全国人大常委会)；(2)国家行政机关(国务院)；(3)有立法权的地方权力机关，如广东省、福建省、海南省的人大及其常委会；(4)无立法权的地方权力机关及行政机关，如深圳、珠海、汕头、厦门四个城市的人大及其常委会和政府。在这些被授权的对象中，权力机关尤其是地方权力机关被国家权力机关授权的作法可谓独树一帜。在西方国家，授权立法指的就是议会向行政机关(包括中央行政机关和地方行政机关)、专门成立的机关或司法机关授权，其中司法机关获得授权的情形极少，仅限于制定法院系统适用的程序规则，所以在国外，授权立法即针对行政机关授权，行政机关是授权的主要对象。而在我国，从最近十几年授权立法的实践来看，全国人大对国务院的授权共有三次，而对地方的授权却有五次(包含七个地区)，由此可见地方权力机关已成为国家立法机关直接授权的主要对象之一，这也是我国在授权立法制度发展中创立的独具特色的一种作法。
　　2授权采用由最高权力机关发布专门的“决定”或“决议”的方式，而非西方国家通常所采取的制定并颁布专门性法律进行授权。在西方国家中，授权通常采用两种方式。一是法、德等大陆法国家，授权立法首先有明确的宪法规定作为依据，如法国1958年宪法第38条规定：“政府为执行其施政纲领，可以要求议会授权自己在一定期限内以法令的方式采取通常属于法律范围内的措施。”德国现行基本法第80条第1款规定：“联邦政府、联邦各部长或州政府可以由法律授权颁布法令。”其次，具体授权由议会颁布具体的法律来作出。二是英、美等普通法法系国家，授权立法没有明确的宪法依据，完全靠议会制定具体的法律进行授权。在我国，对于授权立法，宪法中也没有十分明确、完整的规定，仅在第89条关于国务院的职权中第18项规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权”，可以理解为全国人大及全国人大常委会向国务院授权立法的宪法依据。除此以外，具体的授权都是通过全国人大或全国人大常委会发布专门的“决定”或“决议”的形式来完成，这也是我国在授权立法方面独有的特色。