在英国“听取那些可能受到规则和条例影响的人和组织的意见，是得以最有力和最认真执行的惯例之一。”〔6〕某些特定的规则或条例通常要向特定的利害关系人进行咨询，或依照法律的规定设立一个由各方利益代表组成的的咨询委员会，以广泛听取各方的意见。如果咨询成为一种法定的义务，未进行咨询通常将被视为一种违反法律强制性规定的行为而导致该命令无效。日本也有法律规定行政机关制定法规、命令应经过听证程序。如景表法第5条规定“制定某些命令经过听取审议会意见(公害补偿法第60条第2款)，如开公听会，听取有关人员及一般公众的意见。”***〔日〕南博方：《日本行政法》，杨建顺等译，中国政法大学出版社1988年版第53页。**
(四)行政复议
将抽象行政行为纳入到行政复议中，是很多国家监督抽象行政行为的一种重要方式。相对人在受到抽象行政行为侵害时有权向上级行政机关申请撤销或改变。上级机关通过复议，对违法或不当的抽象行政行为予以撤销、改变，既保护了相对人的权利，防止更大范围的不法侵害，又达到了上级对下级的监督目的。显然，这种由相对人自行政系统外部发动而引起的监督，比行政机关自我进行的监督要有力得多。因此，很多国家都赋予相对人对抽象行政行为的行政复议权。如根据法国最高行政法院的判例，对行政机关的条例如果不服，当事人可以提出行政复议。这主要有两种情况，一是“由于法律或上级条例的出现，使下级行政机关某项条例的存在成为不合法时，根据行政法院的判例，利害关系人可以在法律和上级条例公布两个月内，请求行政机关废除和修改不符合法律情况的条例”；二是“由于事实情况的重大变迁，因而使某项条例的继续存在丧失合法基础时，根据行政法院的判例，利害关系人也可请求行政机关废除或修改丧失存在根据的条例”***〔9〕王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第144-145页，第592页。**美国《联邦行政程序法》也确定 了公民不服行政机关的规章等规范性文件时，有申请复议的权利，如第553条第五项规定：“各行政机关应给予有利害关系的人申请发布、修改或废除某项规章的权利。”
(五)司法审查
法院作为当代社会中权力的监测器和利的卫士，没有理由在对普通公民的权利最直接最经常产生威胁的行政权力面前有所保留或残缺。诉讼监督被认为是最公正也是最具监督力量的方式，因此许多国家都将抽象行政行为纳入到司法审查的监督范围中。如法国在规定了对抽象行政行为公民享有的议会救济和行政救济手段之外，还以诉讼救济手段作为最终保护公民权利和监督行政机关的方式，即对行政机关制定的条例不服，可向行政法院提出诉讼。提出的方式有三种，一是经行政救济后提出，如在上述行政救济的两种情况中，如果利害关系人向行政机关提出的请求遭到拒绝后，利害关系人可向行政法院起诉。二是直接向法院提出，利害关系人认为条例违法，可在条例公布后2个月内向行政法院提起越权之诉，请求撤销不合法的条例。三是在其他诉讼中提出，利害关系人可以在其他诉讼中同时提出条例无效，但对于本案不能适用。最高行政法院对撤销总统和部长会议命令的诉讼以及撤销部长制定的行政条例的诉讼享有初审管辖权。〔9〕行政法院在诉讼程序中对条例进行审查，对违法的条例有权予以撤销。法国行政法院对条例的审查范围极宽，除一部分紧急情况条例外，均受行政法院的管辖和监督。
在英国，只有女王和议会的立法可以作为例外免受司法审查，对行政机关制定的条规，由于其属于从属立法的范畴，因此不具有这种特权，无论是行政机关的具体行政行为还是行政机关的抽象行政行为，只要超越法定权限，法院都有权审查其合法性，并有权对违法的条规宣布无效。美国从三权分立的根本原则出发，规定行政机关的一切行为都在司法审查的范围之内，并且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度适用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。
四、建立和完善我国对抽象行政行为监督机制的设想
从目前我国对抽象行政行为的监督来看，我国还远未建立起一套完整的监督体系，致使抽象行政行为成为监督的一个盲点。为此笔者有如下设想：
(一)完善立法监督
尽管我国宪法赋予了权力机关有审查行政机关法规、规章的权力，但由于没有规定一套完整、具体的监督程序，这一监督实难发挥作用。今后应重点从权限和程序上予以加强和完善。首先，应尽快出台《
立法法》，明确而具体划分中央和地方的立法权限、中央和地方政府各层级行政立法权限，明确规定授权的范围、条件、时限以及受权者的条件和责任等，以改变和避免实践中的法出多门、相互矛盾和重复的状况。其次，在各级立法机关中应设立一个审查机构，专门负责审查行政机关制定的抽象行政行为，并接受公民、法人对抽象行政行为提出的投诉，定时向立法机关提出审查报告。第三，在程序上应明确规定行政机关在制定抽象行政行为时应接受本级立法机关的询问，及时向立法机关备案并在规定的时间内对立法机关的质询和询问予以答复。最后，还应提高人大代表的素质和法律意识，增强其监督的责任。
