依法行政是实现法治的中心环节和重要内容，它要求行政机关的一切行政行为必须依法进行。而现实中存在的违法抽象行政行为却严重破坏了这一原则的要求。具体表现在：行政机关在制定抽象行政行为时不是以法律、法规为依据，而是从本部门或本地区的利益出发，随意制定规范性文件，有利则争，无利则推，导致规章和其他规范性文件越权和违法现象严重，彼此之间的冲突和矛盾日益增多。目前较为突出的是，有些行政机关通过抽象行政行为向相对人违法征收财物和摊派费用，严重侵犯了相对人的权益，群众反响极大。而对这些行为由于不能提起复议和诉讼，其它的监督途径又不畅，使得一些行政机关以制定抽象行政行为的方式曲解或公然违反法律、法规的规定。这些行为不仅破坏了我国法制、政令的统一，干扰了执法，也严重影响了政府在人民群众中的威信。为扭转这种形状，促使行政机关依法行政，就必须加强对抽象行政行为的有效监督。
三、国外对抽象行政行为的监督机制
进入二十世纪以来，为适应社会发展的需要，西方各国议会均大量授权政府制定从属性的法规、规章和文件，抽象行政行为激增。鉴于抽象行政行为在国家行政管理中的重要地位，如何保证抽象行政行为的合法性和公正性，既能发挥其积极作用，又不至于威胁公民的利益，就成为各国行政法一个共同关心的问题。经过多年的实践，各国建立了一系列的制度，这些经验和做法对于我国不无可资借鉴之处。概括起来，这些制度主要包括如下内容。
(一)议会审查
立法权本来属于议会，因此保留议会对于抽象行政行为的监督是顺理成章的事。在议会主权国家，尤其如此。具体程序有：
1.送交议会审查。英国法律规定“一项议会立法通常会要求将据其制定的规章和条例送交议会两院”***〔4〕〔6〕（英）威廉韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第606、608、615页。〖ZW〗〗，由议会通过批准程序或否决程序对其进行审查。
2.询问和辨论。法国1958年
宪法第
48条第2款规定：议会“每周应保留一次会议，优先用于议员提出询问和政府作出答复。”受害人在受到违法条例侵害时可以请求议员在议会上向政府提出询问，由政府作出解释和答复。询问分口头询问和书面询问两种，可由书面询问政府原则上应在一个月内作出答复。无论是口头询问还是书面询问，议员所提出的问题，都应刊登于正式的公报上。在英国，任何议员都可以对条规提出异议，并可此展开辩论，如在条例非经否决即属有效的情况下，“只要达到了提出议案的法定人数即40人，出席议会的所有议员即因而获得了一个就此进行辨论的机会。”***王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第516页。**
3.成立审查的专门机构。英国由议会两院联合设立了法规联合委员会作为审查行政立法的一个常设机构，负责审查行政机关根据法律规定应送交议会的所有规章、规则、命令或方案，并提出审查报告。它的作用体现在“在动议否决政府法规方面，该委员会的工作成果难以计数，而在促进政府改善行政活动方面，它则象一只尽职的啄木鸟。”〔4〕法国议会可以组织调查委员会，就某一特定问题(包括条例是否违法)进行调查研究，提出调查报告，使议会了解情况和监督政府的行为。调查报告可公开发表，进而产生强大的舆论监督力量。
(二)事前咨询
事前咨询是对政府制定法规、规章的一个有效监督方式，有的国家甚至将其确定为政府的法定义务和法规、规章有效的必要程序，对预先防止违法问题，保证民主、公正有积极的作用。咨询又分为向相对人的咨询和向有关机关的咨询。向相对人的咨询在英国称为调查会，在美国称为听证会，我们将单独列出阐述。这里先介绍法国行政法院的咨询制度。行政法院在法国除审判外，还有一个重要的职能就是对政府的法律咨询。法国宪法规定政府向议会提出的法律草案和依议会授权，以法令形式规定属于法律范围内的事务，必须咨询最高行政法院意见。
(三)举行听证
听证制度作为现代行政的一项民主制度，也被一些国家应用于对抽象行政行为的预先监督之中。典型的代表是美国的听证会和英国的调查会。美国的《联邦行政程序法》规定，行政机关制定行政规章除特别规定外一般都应经过听证程序。听证分为非正式程序和审判型的正式程序两种，其中非正式程序被广泛采用，而正式程序只在法律特别规定时才被运用。非正式程序是行政机关在制定规章之前，先要将其所要制定的规章草案或其主要内容予以通告公布，供公众了解和评论，公众可以通过书面或口头方式提供意见，也可以通过非正式的磋商、会谈等方式表达自己的意见，行政机关在通过以上方式获取公众意见并在充分考虑的基础上制定规章。向公众通告是制定规章的法定程序，未经这一过程而制定的规章，将因程序上的严重缺陷而不能生效***王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第360、366页。**。正式听证程序更类似于司法审判制度，它要求行政机关在制定规章前，向公众予以通告，并举行专门的审判型听证会，由有关当事人提出意见和证据并与行政机关进行口头辩论，听证所作的记录将是制定规章唯一的依据。
