(四)逐步确立法院对抽象行政行为的审判监督权
将抽象行政行为纳入到行政复议中，还不能说已对其实施了最有效的监督。因为行政复议虽然是由相对人提起和参与，避免了仅由行政机关自我启动的缺陷，但从行政复议的性质看，这仍然是同一系统内部的监督，仍然克服不了自我监督的局限性。而权力机关的着眼点是对整个社会进行宏观调控的立法工作上，很难顾及到纷繁复杂的行政事务，加之法律规定 的不完善，使其同样存在着监督不力的缺陷。正是由于以上原因，许多国家都将法院的司法审查作为监督抽象行政行为的最彻底和最有效的手段。我国1989年颁布的
行政诉讼法明确司法审查的范围是具体行政行为，排除了抽象行政行为的可诉性，如果说这一规定还基本符合当时刚刚建立行政诉讼制度之初的情况，那么随着我国近十年的实践和发展，这一规定带来的矛盾与冲突也越来越凸现。而另一方面，伴随着民主和法治的发展，公民权利意识和法律意识的日益增强，要求行政机关的所有行政行为都应在法律的监督之下已成为一种必然。由人民法院作为专门的法律机关对抽象行政行为行使审判监督权，对保护公民权利，防止行政权力滥用和腐败，维护社会稳定有着非常重要的意义。因此修改现行的
行政诉讼法已是时代发展的必然趋势。
首先，修改
行政诉讼法的有关规定，将规章及规章以下的抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，以改变法院目前因不能审查抽象行政行为带来的或是对具体行政行为无从审查，或是导致重复诉讼的弊端。其次，原告主体资格的确认。与具体行政行为提起诉讼的原告资格相比，对抽象行政行为提起诉讼的原告的两个特点，一是其权利可能受到侵害，二是受到侵害的公民、法人达到一定数量，单个的公民、法人或组织不能成为原告，如原告过多可推荐诉讼代表人进行诉讼。最后，对抽象行政行为的一审管辖应确定以中级人民法院管辖为宜，因为这一类案件涉及面广，影响较大，属于重大和疑难案件，应属中级人民法院的管辖范围，同时也有利于这类案件的处理。
(作者单位／中国工运学院)
抽象行政行为，是相对于具体行政行为的一个学术概念。带有普遍性的观点认为，抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，其范围包括行政立法行为和其他一般规范性文件的行为，具体是指制定行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。这一行政行为相对于行政机关针对某特定对象采取的行为，具有对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征，因此被称为抽象行政行为。
抽象行政行为是当今各国政府进行行政管理的一项最重要的手段。长期以来，由于对抽象行政行为存在不同认识，也由于我国行政诉讼法和复议条例一直将抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外，我国远未建立起对抽象行政行为监督的有效机制。而对抽象行政行为进行有效的监督正是一个国家实现行政法治的重要标志，因此有必要对此加以深入研究。本文试图分析我国对抽象行政行为监督的现状，结合国外的一些做法提出建立和完善我国抽象行政行为监督机制的设想。
一、目前我国对抽象行政行为监督的途径及存在的问题
(一)监督的途径及方式
由于我国在
行政复议条例和
行政诉讼法中均将抽象行政行为排除在复议和诉讼的受案范围之外，因此对抽象行政行为的监督主要依赖于权力机关监督和行政机关的自身监督两种方式。权力机关监督的依据来源于
宪法和组织法的有关规定。其监督途径有：全国人大常委会有权撤销国务院制定的同
宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；县级以上地方各级人大及常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。行政机关自身监督的依据同样来源于
宪法和组织法的规定。监督途径有：国务院有权改变或者撤销国务院各部、委发布的不适当的命令、指示和规章；国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；地方各级人民政府有权改变或者撤销下级人民政府与上级人民政府不一致的命令、指示和决定。具体的监督方式主要是对规章采取备案审查制度，即国务院各部委及有权制定规章的地方人民政府要将制定的规章向国务院备案，由国务院进行备案审查以发现和纠正不适当的规章。
