建立和完善对抽象行政行为的监督机制
姜颖
【全文】
抽象行政行为，是相对于具体行政行为的一个学术概念。带有普遍性的观点认为，抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，其范围包括行政立法行为和其他一般规范性文件的行为，具体是指制定行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。这一行政行为相对于行政机关针对某特定对象采取的行为，具有对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征，因此被称为抽象行政行为。
抽象行政行为是当今各国政府进行行政管理的一项最重要的手段。长期以来，由于对抽象行政行为存在不同认识，也由于我国行政诉讼法和复议条例一直将抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外，我国远未建立起对抽象行政行为监督的有效机制。而对抽象行政行为进行有效的监督正是一个国家实现行政法治的重要标志，因此有必要对此加以深入研究。本文试图分析我国对抽象行政行为监督的现状，结合国外的一些做法提出建立和完善我国抽象行政行为监督机制的设想。
一、目前我国对抽象行政行为监督的途径及存在的问题
(一)监督的途径及方式
由于我国在
行政复议条例和
行政诉讼法中均将抽象行政行为排除在复议和诉讼的受案范围之外，因此对抽象行政行为的监督主要依赖于权力机关监督和行政机关的自身监督两种方式。权力机关监督的依据来源于
宪法和组织法的有关规定。其监督途径有：全国人大常委会有权撤销国务院制定的同
宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；县级以上地方各级人大及常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。行政机关自身监督的依据同样来源于
宪法和组织法的规定。监督途径有：国务院有权改变或者撤销国务院各部、委发布的不适当的命令、指示和规章；国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；地方各级人民政府有权改变或者撤销下级人民政府与上级人民政府不一致的命令、指示和决定。具体的监督方式主要是对规章采取备案审查制度，即国务院各部委及有权制定规章的地方人民政府要将制定的规章向国务院备案，由国务院进行备案审查以发现和纠正不适当的规章。
此外，行政复议机关和人民法院通过审理行政案件，也对抽象行政行为实行着一种间接监督。这种间接监督主要体现在：复议机关在审理复议案件时如果发现行政机关的具体行政行为所依据的规范性文件与上一级规范性文件相抵触时，有权在其职权范围内予以撤销或改变，复议机关无权处理的，向其上级机关报告，上级机关无权处理的，提请有权机关依法处理；人民法院在审理行政诉讼案件时，如果发现地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定发布的规章不一致，以及国务院各部、委制定、发布的规章之间不一致时，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。
以上的监督途径和方式表面上看似乎也算完备，也正于此，立法者将抽象行政行为排除于行政复议之外，其理由就是因为“对抽象行政行为的监督——现行法律、行政法规都分别有相应的规定。由这些行为引起的争议，只要按有关规定办理即可，没有必要走复议这个程序。”***国务院法制局编《
行政复议条例释义》，中国法制出版社1991年版，第160、161页。**(《国务院法制局关于＜行政复议条例(草案)的说明＞》)但这些规定真的能起到监督的作用吗?从实际的效果看，我们不能不怀疑这一点。归结起来，权力机关监督和行政监督存在以下问题：
首先，权力机关的监督缺乏具体的监督程序和方式。虽然我国宪法赋予了权力机关撤销行政机关违法和不适当的法规、规章的权力，但因为没有规定相应的监督程序予以保障，这种监督有名无实，很难发挥监督的作用。
其次，行政机关的监督也同样缺乏必要的程序和方式。目前行政机关的监督只有备案审查制度和法规清理这两种方式，但这两种监督方式规定较为原则，并没有制度化，因而造成备案审查只备不查，法规只定不清的局面，使监督流于形式。另一方面行政监督仅仅停留在行政机关系统内部，对于行政机关自己制定的抽象行政行为是否合法、正当，判断的标准来自行政机关的自我评价，这不仅使监督的民主性大打折扣，而且削弱了监督的有效性。事实证明，任何缺少来自于外部的制约而仅仅依靠自身的约束的权力监督机制，都是不可能达到监督的目的的。
