听证程序的设置还涉及到成本与效益的关系。这里的成本是指行政机关适用听证程序必须负担的人才、财力。效益是指适用听证产生的经济社会综合效益。［3］虽然听证程序是保护个人利益，确保行政民主、公开、公正的重要途径，但毕竟也是耗费钱财人力的一项程序，如果仅考虑该程序带来的经济社会效益，忽视其耗费的成本，那么它也是没有生命力的程序制度。同样，如果为了避免人力财力的耗费而拒不适用听证程序，从短期局部利益看，也许降低了成本，但从长远看和全局看，却是对行政目的和社会利益、个人利益的严重损害，是需要更昂贵的代价弥补的。因此，确定听证程序适用范围必须综合考虑成本与效益的关系，在成本不大于综合效益的前提下进行。
二、确定听证适用范围的标准
虽然各国在限制听证适用范围方面目的一致，但具体做法仍有较大差别。概括起来界定听证适用范围的标准有两大类，一是根据行政为性质和种类规定适用听证程序的范围，我们称之为行为标准；二是根据相对人在行政程序中的利益范围确定适用听证程序的范围，我们称之为利益标准。
(一)确定听证程序适用范围的标准之一：行为标准
我国《
行政处罚法》将听证范围仅限于个别严厉的行政处罚行为。该法明确规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”《北京市行政处罚听证程序实施办法》第2条作了进一步具体规定，“本市各级行政机关对当事人依法作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、对公民处以超过1000元的罚款，对法人或者其他组织处超过30000元的罚款，以及市人民政府规定的其他行政处罚决定前，当事人要求举行听证的，依照
行政处罚法和本办法执行。”其他政府规章和部门规章界定的听证范围也都限于较严厉的行政处罚行为，只是罚款数额略有变化而已。
德国、奥地利、日本等国采用行为标准确定听证程序的适用范围。德国《联邦行政程序法》第28条第1项规定“作成干涉当事人权利之行政处分前，应给与当事人对决定有关之重要事实，表示意见之机会。”奥地利《一般行政程序法》第37条规定“调查程序之目的在于认定处理行政事件所依据之事实，并给予当事人主张其权利与法律上利益之机会。”日本《行政程序法》第3章第2节中，从第15条到18条也规定行政机关作成“不利益处分”前须举行听证。葡萄牙《行政程序法》第66条、第100条也规定，行政机关作出课予义务、拘束、处罚或造成损失的行政行为及创设、消灭、增加或减少消灭权利及法定利益或损害行使上述权利或享受上述利益的条件时，应当在作出最终决定前听取利害关系人的意见。《荷兰行政程序法》第4章第7条第8条规定，行政机关作出否定申请之前，应当给予申请人陈述其观点的机会从上述国家程序立法的规定可以看出，并非行政机关作出所有行政决定或行政行为皆有听证的义务。原则上，这种义务发生于行政机关作出对当事人不利的行为中。何谓不利的行政行为。对此，国外理论界又有多种定义。有人把不利的行政行为定义为“负担处分”，即对当事人造成不利后果的所有处分。它使当事人负担了不利后果，所以在作出这种处分前必须给予当事人陈述意见的机会。也有人根据德国《联邦行政程序法》的规定，将不利行政行为归纳为“干涉处分”。而干涉处分又不同于负担处分，系指由于作成这种处分，会使当事人现存的法律地位转为不利，或者课加以法律上的义务要求当事人作为、不作为或容忍。由于这种干涉也存在于通常所说的“授益处分”，故对原许可事项附加限制等行为也属于“干涉处”。干涉处分以当事人的权利为干预的对象，而此种权利必须是法律上容许个人享有的法律地位，当行政机关作出的行政行为会对这种法律地位造成侵害时，即构成对当事人权利的干涉。对于非法律上所承认的利益或状态的干涉，不属于干涉处分。由此可以看到，由于这种干涉处分是以干涉当事人的权利为内容，所以其范围比负担处分窄。［4］还有人将行政机关作出的对当事人不利的行政行为概括为“不利益处分”。如日本《行政程序法》第2条第4款所称“不利益处分”是指“行政机关依据法令之规定，针对特定人，直接课以义务或限制其权利的处分”。不包括事实行为及拒绝当事人请求等处分。就其范围而言，更类似于德国《联邦行政程序法》规定的“干涉处分”。当然，并非所有不利益处分都必须听证。日本学者盐野宏认为，“听证程序，系将不利益处分中许可、认可等之撤销、名义人资格或地位之剥夺、董监事之解职命令等所谓不利益程度较强之行为予以列举，此等可称为法定听证。此外，行为官署依其裁量判断，纵关于此等以外之不利益处分，认为相当时，亦得采取听证程序，此可谓任意听证。”［5］
至于行政机关拒绝申请(许可)的行为是否为不利行政行为，是否适用听证程序则不无争论。一种观点认为，拒绝当事人申请的情形，由于当事人尚未存有具体的法律地位，所以即使拒绝，也不致对其权利产生干涉的效果，所以当事人无权要求听证。具体而言，如果当事人本来就没有请求的权利，且行政机关拒绝也合法的，当然就不会损害他的权利。如果当事人具有请求权而受到行政机关违法拒绝时，由于当事人的法律地位，尚须经由许可处分才能加以确认，在未确认前，他仍未获得法律地位，所以行政机关的拒绝也无干涉可言。正如当事人法律上抽象的利益须经具体行为体现才能成为个人权利一样，对申请的拒绝行为不可能侵犯其实有权利，故行政机关作出此类行为时并没有听证的义务。例如，日本行政程序法规定的“不利益处分”就不包括“拒绝申请”的行为，该法关于申请，并未设有听证等程序上权力。另一种观点则认为，行政机关拒绝申请的行为与其他干涉行为并无区别。虽然申请人在未获得许可前并无特定权益和法律地位，但他根据法律规定提出申请本身就证明他与行政机关之间存有不同于普通人的法律关系，行政机关作出的行为必然直接影响到他可能享有的权益，因而，行政机关作出不利于申请人的拒绝行政行为时，应当给予申请人一个陈述其观点，说明事实情况的机会。例如，《荷兰行政程序法》第4章第7条就明确规定“行政机关作出否定一个申请的全部或一部分的决定之前，该行政机关应当给予申请人让他陈述其观点的机会，即听证。在德国最初的《联邦行政程序法》(草案)中，原也包含有“请求被拒绝”适用听证的文字，后来被删除。在普通法国家，“人们公认许可权是一项极大的影响公民权利与自由，特别是影响人的生计的重要权力，单就这一点就要求行政程序必须公正”。“没有必要划清要求颁发许可证的初次申请与吊销或不延长已发许可之间的原则界限”。初次许可申请人在被拒绝批准前通常应当被允许陈述案由，因个人原因而遭拒绝时，尤其如此。［6］
