五、小结
我国《
行政处罚法》首次规定了听证程序，这是我国行政法制建设史上具有里程碑意义的举措。但是，目前我国听证制度的适用范围显属狭窄，有必要借鉴国外有益经验，适当扩大。就国外做法及理论而言，各国对听证的范围均有限制，其方式无外乎列举与排除并用。至于列举到什么程度，排除哪些，则取决于各国情况。笔者认为，根据个人利益与公共利益均衡原则，听证成本不大于听证效益的原则，我国应在行政程序法中采用概括列举和排除的方式对听证程序加以统一规定，在适用范围上，应以有可能严重侵害个人合法权益和合法期待的“不利行政行为”、部分拒绝许可申请的行政行为为主要适用范围，排除涉及国家安全的行政行为、紧急情况下采取的行政强制措施以及授益行为等。至于不利行政行为的具体内涵，则需将来立法和司法作进一步解释。
（作者单位/中国政法大学责任编辑/陈端洪）
注：
［1］［28］［29］王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第385、360、3
66页。
［2］参见德国《联邦行政程序法》第28条第3项规定。
［3］［20］应松年、马怀德主编：《
中华人民共和国行政处罚法学习辅导》，人民出版社1996年版，第210-212、59页。
［4］洪家殷：《行政程序之基本制度——以行政处分为中心》，“海峡两岸行政程序法研讨会论文”。
［5］［日］盐野宏著：行政法I，刘宗德，赖恒盈译，月旦出版社股份有限公司1996年出
版，第270页。
［6］［13］［14］［15］［25］［英］威廉·韦德著，徐炳译：《行政法》，中国大百科全书出版社1996年版，第207-208、225、171、224页。
［7］Erle CJ,Cooper V.Wandsworth Board of works(1863)14 CBNS 180.
［8］Margaret Allars,lntroduciton to Australian Administrative law,Butterworths 1990,at 238.
［9］Banks V.Transport Regulation Board(1968)119 CLR 222.
［10］笔者注，合法期待是指合理的，不受干涉的，未来即将得到的法律权和自由。丹宁勋爵在1969年的一个案件中，首先提出了这一概念。Schmidt V.Secretary of State for home Affairs,(1969)2 ch149.
［11］See Allars,同注［8］，第 242页。
［12］Cutts V.Commonwealth (1985)59 ALR 699.
［16］参见《葡萄牙行政程序法》第103条。
［17］参见《德国行政程序法》第28条
［18］参见《浙江省交通行政听证程序暂行规定》第3条。
［19］《
行政处罚法疑难问题解答》，中国人民公安大学出版社1997年版，第279页。
［21］参见《
劳动行政处罚若干规定》第
七条。
［22］章剑生：《行政处罚听证程序操作规则研究》，“听证制度研讨会”论文集，第94页。
［23］刘勉义、蒋勇：《行政听证程序研究与适用》，第119页。
［24］应松年、马怀德主编：《
中华人民共和国行政处罚法学习辅导》，第212页。
［26］Kioa V West(1985)159 CLR 550 at 619-20.
［27］Bread Manufacturers of NSW V Evans (1981)38 ALR 93.
［30］〔日〕南博方：《日本行政法》，杨建顺等译，中国大学出版社1988年版，第53页。
［31］莫欠恒：《先听评说再调价》，载于《法制日报》1997年12月1日。
［32］参见1997年7月9日《中国经济时报》。
听证程序是行政机关作出行政行为前给予当事人就重要事实表示意见的机会，通过公正、公开、民主的方式达到行政目的的程序。就其作用而言，应适用于所有行政机关的行政行为。但是，如要求所有行政行为作出之前均举行听证，必然造成人力、财力的浪费，从而影响行政效率。从各国行政程序立法与实践经验看，听证程序的适用范围是十分有限的。例如，1981年，美国联帮社会保障署作出5千万个决定，进行听证的案件只有26万多个，只占所有决定的0.25%。［1］这里既有立法明确排除适用听证程序的情况，也有行政机关根据自由裁量权不适用听证程序的情况，其根本原因是政府面对公正与效率的矛盾，成本与收益的关系不能不作出这种选择。既然听证的适用范围不能遍及所有行政行为，那么，采用什么方式和原则限制听证的范围呢?确定听证程序适用范围的标准又是什么?哪些行为不适用听证程序呢?这些问题正是本文试图说明的。
一、确定听证程序适用范围的方式和原则
(一) 确定听证程序适用范围的方式
国外确定行政听证程序的适用范围一般采用两种途径：其一为立法方式，许多大陆法国家通过制定行政程序法确定听证的适用范围，如德国、奥地利。通过立法确定行政听证程序的适用范围，其方式不外乎概括与排除两种。例如，德国《联邦行政程序法》第26条第1款规定了适用听证程序的一般原则，“涉及当事人权利的行政行为公布前，应给当事人陈述影响裁决的重要事实的机会”。第2、3款规定了可不予听证的范围。《日本行政程序法》第13条也采用了这种方式，第1款第1项列举了适用听证程序的不利益处分范围，第2款列举了5项不用听证程序的情形。这种方式的优点在于明确、统一，具有原则性，便于行政机关掌握，其缺点在于行政行为纷繁复杂，不易概括，即使作出统一规定，仍不免有所遗漏。其二为判例方式。一些普通法国家通过判例确定听证的适用范围，如英国、澳大利亚等国家。这种方式的优点在于能够照顾到不同种类行政行为的特点，易于行政机关在实践中准确把握，缺点是不具有概括性和统一性，而且多是行政行为发生争议后由法院作出判断，不能完全适用于普遍的行政行为。
(二)确定听证范围的原则
无论是通过立法还是判例，确定听证的范围必须遵循一定的原则，即：个人利益与公共利益均衡原则：成本不大于效益原则。前者以解决适用听证程序时个人利益与公共利益的冲突为目的，后者以降低听证成本，提高听证效益为目的。事实上，这也是建立任何行政程序制度必须斟酌的基本原则。行政程序的设置必然关系到个人利益与公共利益问题，尤其像听证这样的程序，适用范围过广，虽然可以有效地保护个人利益，但很有可能损害公共利益和政府利益。这就是各国在国家安全、军事、外交领域及紧急情况下均不适用听证程序的原因。面对个人利益与公共利益的冲突，必须作出恰当的选择，这就要求立法者适度均衡个人利益与政府利益，即在有可能严重侵害个人利益的情形下适用听证程序；遇有一般情形，应允许行政机关自由裁量决定是否适用听证程序；在轻微影响当事人权益的行政决定或当事人放弃获得听证权利的情况下，不适用听证程序。遇有个人利益与国家公共利益发生严重冲突的情形，则应优先考虑公共利益。正像德国联邦行政程序法的规定一样，“听证之举行如有碍于必要之公益时，不得为之”。［2］
