(二)逐步将听证程序的适用范围扩展到其他具体行政行为
根据我国行政法理论，具体行政行为是行政机关行使职权过程中对特定公民法人或其他组织的合法权益产生影响并能够产生法律后果的行为。行政处罚只是具体行政行为的一种表现形式。从逻辑上看，除了行政处罚行为外，其他具体行政行为也有可能影响相对人的权利义务，如行政强制措施、行政收费、行政征收、行政许可、行政裁决。如果把听证程序仅限于行政处罚，而放弃对其他行政行为的监督与救济，显然不符合公平行政的要求，与听证制度本身要求也不相符。为此，应逐步扩大适用听证程序的具体行政行为范围，尽快通过行政程序立法将其他可能影响公民法人合法权益的具体行政行为纳入行政听证程序。当然，在扩大听证程序适用范围时，还必须注意区分不同种类的具体行政行为，分别予以规定。原则上，所有可能侵犯相对人已有权利的不利行政行为均应纳入听证范围，如行政裁决、行政强制、行政收费及其他设定义务的行为。对于授权性行政行为，如许可、登记、批准等行为，则应以该类行为是否侵犯申请人“合法期待”为标准确定是否适用听证，对更换、续展、年检等申请予以拒绝的行为，应当赋予当事人要求听证的权利。对于初次申请许可的行为，则不宜采用听证程序。
限制人身自由的具体行政行为是否适用听证程序，这是我国理论界长期争论的问题。《
行政处罚法》明确规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照
治安管理处罚条例有关规定执行”。这项规定意味着，行政机关作出行政拘留处罚决定，不适用听证程序。按照《
治安管理处罚条例》的规定，“被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按照规定交纳保证金的，在申诉和诉讼期间，原裁决暂缓执行”。立法之所以将最为严厉的行政拘留排除在听证范围之外，其原因可能是“向行政机关妥协的结果”，［23］也是“中国国情”决定的。［24］无论什么理由，它在理论上和逻辑上都是无法成立的。笔者认为，听证作为保障个人权益的程序制度，首先应当适用于最为严厉的行政处罚行为，因为限制人身自由的行政处罚，是对个人权益影响最大也最为严厉的行政行为。而现行的交保暂缓执行制度并不能为当事人提供有效的陈述事实、申辩理由的机会，从而难以达到公平行政的目的。所以将限制人身自由的行政处罚决定纳入听证程序，是我国行政程序法的发展趋势，也是保障公民合法权益，促进行政机关依法行政，公平行政的必然要求。
(三)逐步将听证程序的适用范围扩展至抽象行政行为
抽象行政行为是行政机关依职权制定的，针对非特定主体具有普遍约束力的，可以反复适用的规范性文件的活动。与具体行政行为相比，它的范围更广，影响更大，一旦违法不当，给公民法人造成的危害性也更大。与立法机关的立法行为相比，抽象行政行为是行政机关单方面作出的，并非民选代表及利益各方合意协商的结果，而且它往往是行政机关首长负责制的产物，未必能够如实反映民意，因而在民主性上存在一定缺陷。正由于抽象行政行为具有以上特点，本世纪40年代以来，随着各国授权立法的迅速增多，对抽象行政行为的监督也提上议事日程。许多国家通过立法和判例确定了多种监督途径，其中听证程序就是最主要的一种监督形式。
将抽象行政行为纳入听证范围经历了一个历史发展过程。在普通法国家，如英国、澳大利亚、加拿大等国传统上排斥抽象行政行为的听证权，判例认为，“除非制定法作了规定，立法制定之前不存在听证权，不管是议会立法还是授权立法”。［25］其理由是，行政机关行使立法权的决定是针对普遍对象的，它以相同的方式影响所有公众的利益，因而不适用听证程序。［26］如实行听证，难以保证受影响的人都获得听证的权利，而且也存在财力负担问题。但是，近年来，有些国家法院的做法有所改变，认为行使立法权对个别人产生的影响不同于对公众的影响时，也应当采用听证程序。［27］
美国的做法却完全不同，美国《联邦行政程序法》第556、557条规定制定规章适用听证程序。听证又分为非正式程序和审判型听证两种。非正式程序是行政机关在规章制定前，先要将其所要制定的规章草案或其主要内容予以通告公布，供公众了解和评论，公众可以通过书面或口头方式提供意见，也可以通过非正式的磋商、会谈等方式表达自己的意见。行政机关考虑上述意见后制定规章。未经这一过程而制定的规章，将因程序上的严重缺陷而不能生效。［28］审判型听证具有明显的司法化倾向，要求行政机关将规章草案及主要内容公告后，接受当事人通过口头提供的证据，双方当事人可以就听证的某一方面问题进行互相辩论，正式听证中的记录是行政机关制定规章的唯一依据，行政机关不能运用听证以外的材料制定规章。与非正式程序相比，审判型听证更为严格。美国制定行政规章主要采用非正式程序，只对一些法律规定要求举行审判型听证的法规采用正式听证程序。［29］日本有些法律规定了行政机关制定命令需经听证程序。“制定某些命令经过听取审议会意见(公害补偿法第60条第2款)，如开公听会，听取有关人员及一般公众的意见。”［30］我国目前尚无制定抽象行政行为需经听证的法律规定，但《
行政处罚法》实施后，有些方已开始采用听证程序实施抽象行政行为，有的甚至作出了听证的具体规定。如重庆市决定从12月1日起试行“价格决策听证会”。凡遇重大物价调整时，事先邀请人大代表、政协委员、群众团体代表、专家、消费者代表以及提出调价的单位主管部门和企业等各方人士参加。主要论证现行价格水平是否合理，调价幅度应为多大，调价后对社会将产生什么影响等内容，在听取各种意见后，物价部门决定价格是否变动。［31］江苏省物价局今年也制定了专门的《江苏省公用事业价格决策听证暂行办法》。［32］
从今后发展看，将抽象行政行为纳入听证范围不仅是必要的，也是可能的。行政机关作出涉及公民、法人或其他组织较大权益的抽象行政行为时，应当先将拟作出的决策和规范性文件公之于众，允许所有利害相关人通过口头或书面方式对其予以评价，行政机关充分考虑各种意见后，最终作出抽象行政行为，遇有利害关系人过多，组织公开听证会不便的情况下，原则上可以采取当事人代表制，听取当事人意见。当然，由于听证制度是耗时费力的程序，不可能适用于行政机关所有的抽象行政行为，对于行政机关内部的抽象行政行为以及因国家政治、军事、经济等紧急情况作出的抽象行政行为，不宜采用听证程序。
