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至于行政机关拒绝申请(许可)的行为是否为不利行政行为，是否适用听证程序则不无争论。一种观点认为，拒绝当事人申请的情形，由于当事人尚未存有具体的法律地位，所以即使拒绝，也不致对其权利产生干涉的效果，所以当事人无权要求听证。具体而言，如果当事人本来就没有请求的权利，且行政机关拒绝也合法的，当然就不会损害他的权利。如果当事人具有请求权而受到行政机关违法拒绝时，由于当事人的法律地位，尚须经由许可处分才能加以确认，在未确认前，他仍未获得法律地位，所以行政机关的拒绝也无干涉可言。正如当事人法律上抽象的利益须经具体行为体现才能成为个人权利一样，对申请的拒绝行为不可能侵犯其实有权利，故行政机关作出此类行为时并没有听证的义务。例如，日本行政程序法规定的“不利益处分”就不包括“拒绝申请”的行为，该法关于申请，并未设有听证等程序上权力。另一种观点则认为，行政机关拒绝申请的行为与其他干涉行为并无区别。虽然申请人在未获得许可前并无特定权益和法律地位，但他根据法律规定提出申请本身就证明他与行政机关之间存有不同于普通人的法律关系，行政机关作出的行为必然直接影响到他可能享有的权益，因而，行政机关作出不利于申请人的拒绝行政行为时，应当给予申请人一个陈述其观点，说明事实情况的机会。例如，《荷兰行政程序法》第4章第7条就明确规定“行政机关作出否定一个申请的全部或一部分的决定之前，该行政机关应当给予申请人让他陈述其观点的机会，即听证。在德国最初的《联邦行政程序法》(草案)中，原也包含有“请求被拒绝”适用听证的文字，后来被删除。在普通法国家，“人们公认许可权是一项极大的影响公民权利与自由，特别是影响人的生计的重要权力，单就这一点就要求行政程序必须公正”。“没有必要划清要求颁发许可证的初次申请与吊销或不延长已发许可证之间的原则界限”。初次许可申请人在被拒绝批准前通常应当被允许陈述案由，因个人原因而遭拒绝时，尤其如此。［6］
(二)确定听证程序适用范围的标准之二：利益标准
普通法国家通过判例确定听证程序的适用范围。在诸如英国、加拿大、澳大利亚等国家，虽然没有统一的成文法要求行政机关必须遵循公平听证的义务，但大量的普通法院的判例都明白无误地规定了行政机关在一定条件下的这种义务。与大陆法国家不同的是，这些国家并不是以行政行为的性质作为是否适用听证程序的标准，而是以当事人的在行政程序中的利益为标准，决定是否适用听证程序。换句话说，是否适用听证程序，取决于当事人的何种利益受到什么样的影响。众所周知，自然正义原则是许多普通法国家奉行的一项行政法基本原则。该原则的一项基本要求就是当个人权利受到影响时，应当获得公平听证的机会。从自然正义原则的历史发展过程看，听证程序的适用范围经历了由窄到宽的发展过程。
传统上，听证程序仅适用于剥夺公民财产权利的行政决定。著名的古贝尔诉旺得斯沃斯工程委员会案件首次确定了这项原则。“非经听证程序，任何行使公共权力的机关均不得剥夺个人的财产权利”。［7］1964年以来，法院通过一系列判例扩大了听证程序的适用范围。即不仅公民财产权利受到侵犯时应当适用听证程序，而且其他的法定权利受到侵犯时，也必须适用听证程序。例如，职业或社团的资格权利，许可证持有人对许可事项的权利等均受自然正义原则保护，如果行政机关准备限制或剥夺这些权利，必须给当事人一个听证的机会。［8］例如，出租汽车的牌照，传统上一直将其视为政府赐予申请人的特权，所以政府可以不经持证人同意随时收回这种特权。但在后来的判例中，法院认为此类许可证执照因其具有财产价值，所以它属于法律权利的一种，行政机关剥夺或限制许可证执照的决定，应当给予当事人一个公平听证的机会。［9］
70年代以来，随着“合法期待”［10］概念的出现，适用行政听证程序的权利范围再度扩大。除了行政机关影响当事人法律权利时必须履行听证义务外，当它影响当事人合理的、建立在一定事实基础上的符合逻辑的未来即将得到的法律权利和自由时，也必须给予当事人听证的机会。合法期待通常产生于以下情形：第一，已经拥有某种合法的权利和利益，希望继续拥有；第二，行政机关承诺给予某种利益或延续某种利益。当出现上述情形时，当事人就有权要求行政机关适用听证程序予以处理。例如，某人已经拥有一项许可证，当他申请更换许可证时，就享有继续拥有许可证的合法期待。如果行政机关打算拒绝他的更换申请，那么就应当履行听证义务。
除了法定财产权利、人身自由权利和合法期待外，个人的其他利益受到行政决定影响时，是否有权获得公平听证的机会呢?许多判例表明，个人的名誉、其他社会利益及经济利益受到行政机关影响时，也有权获得公平的听证。当然，所谓其他利益受影响必须符合几个条件：第一，这些利益为法律保护；第二，行政机关对这些利益的影响必须是直接的，即刻发生效力的；第三，这种影响是对特定对象发生的，有别于对一般公众的影响。［11］
综上所述，我们认为，界定听证范围的标准是多元的，行政行为和当事人利益标准是其中最主要的两项。就实质内容而言，这两项标准是密不可分的。无论是负担处分还是干涉处分，或是不利处分，都是从当事人利益的角度对行政行为的种类所作的划分，正是利益受到某种侵害，所以才要求导致侵害的行政行为履行听证义务。在听证适用范围问题上，行政行为与当事人权益之间存在某种对应关系。并非所有不利行政行为都导致听证义务，首先，行政机关作出严重侵害当事人法定权利的不利行为必须履行听证义务；其次，行政机关作出影响当事人合法期待的不利行为和自由裁量行为，如拒绝申请行为是否履行听证义务则视情况而定；至于那些影响当事人其他利益的不利行为大多无须履行听证义务。由此我们可以得出结论，发生不利行政行为是确定听证范围的首要前提，当事人权益遭到何种损害则是确定听证范围的具体标准。在确定某一行为是否适用听证程序时，首先要看该行为是否对当事人权益产生不利影响，其次还要看这种不利影响是否侵害了法律赋予当事人的合法权益，最后还要看对当事人合法权益的侵害是否达到严重程序。掌握以上标准，才能在立法、执法和行政审判中正确理解和适用听证程序。
三、不适用听证程序的情形
考虑到听证程序毕竟是一种耗费财力、人力的行政程序，有时甚至与行政机关追求的效率原则相违背，所以几乎所有实行听证制度的国家，都通过判例和立法对该程序规定了例外，即在下列情形下，可以不适用听证程序。
(一)涉及国家安全的决定
涉及国家安全方面的决定往往基于很强的公共政策考虑，为了保护公共利益和社会利益，行政机关作出这类决定时不适用听证程序。例如，澳大利亚一名空军飞行员因健康原因被强制退休，随后他以未经听证为由申请司法审查。法院认为，由于任免空军涉及国家安全和公共政策故可以不适用听证程序。［12］在英国，“公平听证权必须服从于国家安全压倒一切的因素”。［13］
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