论法律支配权力
蔡定剑
【全文】
法治最基本的意义就是国家的公共权力都要受到法律的有效支配。所以，法治的要义就是法律要有至上的地位和绝对的权威。而我们过去的历史大都是权力大于法律，高于法律，法律为权力所任意支配的历史，法律成为掌权者的手杖。今天，我们要建立法治国家，就是要把被颠倒的权与法的关系颠倒过来。
权力与法律都是社会的一种带有强制性的支配力量，是保证社会秩序和有效运转的必要手段。与法律相比，权力作为一种强制性的支配力量更多地具有特殊性和带有人格化。法律是具有普遍性的和非人格化的支配力量。法律产生于普遍的公共权力，但法律一经产生，就要约束所有的权力，一切权力要授之于法，施之于法，法律必须以国家权力为后盾，否则就是一纸空文。法律是经过许多社会各方面利益代表性的人物，经反复讨论和达成利益妥协后制定下来的东西，它是理性的、稳定的、不为私利所驱动的，并且人们能事先预见其后果的尺度。［1］权力有国家的，有个人的，还有单位和组织的，国家和组织的权力也都要授给具体的人来行使，个人可以假借国家的权力，国家的权力也可能被个人所篡夺和利用。所以，权力总是不那么可靠的，它常常会因行使权力者的能力、感情化因素和利益的腐蚀性，而导致权力使用不当和滥用。正是文明社会存在对权力的严重依赖性以及权力本身存在的致命弱点，人们才想到了以理性、稳定的法律来对付权力的办法。近代法治的核心问题就是怎样对待、处理和安排权力问题，即力图以法律来支配权力。
在我国，从建国以后到七十年代末以前，似乎没有人提出权大还是法大的问题。权力当然比法大，这对那个年代的人们来说几乎是不争的事情。我们的法律概念就是法是统治阶级的意志，是掌握政权的统治阶级工具。这实际上把法律置于从属权力的地位，法律直接为掌权者的政治目的服务，是掌权者制定和操纵的工具。人们都毫不怀疑地确信这一点，因为他们很直观地看到这一点。法律都是从掌权者手中制定出来的，并且依靠权力在用它。在建国初期司法改革运动中曾经有过的一点点微弱的法律至上的观点受到了严厉的批判。此后就没有人再敢多谈法律的权威了。1957年，法学界有人只是稍稍强调了一下法律的权威和作用，就被扣上了“以法抗党”的右派帽子。法律是不能与权力比高低，更不能与权力相抗衡，企图约束权力。列宁就说过：无产阶级政权是不受任何法律约束的政权。［2］这是导师的“名言”。谁敢谈法律至上，那简直是大逆之论。1958年后不要说法律的权威和法律至上了，法律受到极端的轻视。党的领导人说，法律那个东西没有也不行，但我们有我们这一套，不能靠法律治多数人，法律只能作为办事的参考。［3］对法律的蔑视溢于言表。在贬低法律的另一面就是崇尚权力。有了政权就有了一切。革命的一切问题就是政权问题。这些理论对革命者来说确实是真理性的。但在建设的年代，老是强调政权问题，并且讲政权问题就是谁来掌握权力问题，在全社会产生了一种副作用，就是人们注重权力，崇尚权力。所以到文化大革命时，就提出有了权就有了一切。崇尚权力、迷信权力到了登峰造极的地步，全社会都在热衷于夺权。中国社会的权力观念被无限地膨胀、放大，而法律观念无限地缩少。权力必须依法行使，并要受到法律约束，违法的权力是无效的，是要承担法律后果的，甚至受到法律制载的。提出这样的观点都会使八十年代以前的中国人吃惊不小。过去，人们普遍只有对领袖和领导人的崇拜，对权力的无比依赖和感恩。人民群众不可能对国家机关和领导人权力的合法性提出任何疑问并要求加以防范。各级国家机关的领导者们基本上是在革命理想和共产党人的道德良知下运用自己的权力。也许是儒家传统文化决定，中国人一直更相信靠领导选拨优秀的人掌权，象欣赏选贤任能，伯乐相马之类，而不是靠制度化的程序来决定人，更疏于用法律来防范他们。
然而，任何权力都有它本身运行的规律——没有有效规范、控制、制约下的权力总是容易自我膨胀、滥用、趋于腐败。孟德斯鸠总结权力运行的规律是：权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对地腐败。就是特殊材料制成的共产党人也难免这种权力规律的支配。权力在没有法律规范和约束时，在中国导致了文化大革命这样的悲剧，导致了权力的严重滥用和腐败。从惨痛的历史教训中，我们的整个民族，包括亲身经历痛苦的领导人都产生了一个共鸣，必须加强民主法制建设，树立法律的权威。邓小平在十一届三中全会前就对过去搞人治，权大于法的情况进行了反思。他说，过去往往把领导人的话当做“法”，领导人的话改变了，“法”也就跟着改变。我们要建立法制，就是要使法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。［4］，所以，中共党的十一届三中全会提出要使法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，这表明中国共产党及其领导人已经从思想上认识到法律应该大于权力，树立法律权威的重要性。这一思想成果通过1982年
宪法，变成了我国一条重要的法制原则：
宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须遵守
宪法和法律，一切违反
宪法和法律的行为，必须予以追究。任何人都没有超越
宪法和法律的特权。应该说，在理论上和法律上，法律至上的地位已得到确立。一切国家机关当然包括中央国家机关，各政党也包括中国共产党，任何人也包括党和国家最高领导人，都必须遵守
宪法和法律。这样的认识是非常之高的，这样的法律规定也是非常之好的。可见，在认识上和法律上已完全解决了权力与法律的关系问题。剩下的问题是我们如何去做。但在现实中，在许多干部的观念中，权与法的关系并没有摆正，不少人把自己的权力看得比法律要高得多。法律的至上性即没有在制度中，也没有在人们的心目中真正树立起来。法律仍然处处受制于权力，服从权力的指使。在制度上，我们法律是不自治的，在一些地方或在有些时候，法律会随权杖的挥舞，可大可小，可有可无。在八十年代初，权与法的较量是以一些领导干部可以决定和改变司法判决，领导干部的子女违法犯罪可以逃避制裁等形式表现的。到九十年代，权与法的较量则表现为，一些地方和部门为了它们利益和权力，抵制法律的实施。一个乡镇领导就可以下令强制它们管辖下的公民都必须买保险，否则，公民不能办理结婚手续，教师要被扣发工资，小孩不能上学。［5］在制度上，无论是司法机关
