（五）说明理由制度。理由，是行政决定作出者对法律、政策和由裁量权所持的观点的解释说明，也就是对行政决定的事实依据和法律政策适用及其相互之间的对应关系的认识。行政机关如果不对这种理由作出说明，就会使得行政权力行使趋于草率、专横，当事人往往也无法明了其理由及行政机关所执行的法律政策的意义，不利于法律和政策的顺利实施。正如美国行政法学者伯纳德·施瓦茨所说：“最能证实法治和确保行政争议公正解决的……是坚持一个行政决定应由有关该决定的事实和所基于的理由的陈述所支持。”〔２０〕充分说明行政处罚决定的理由不仅有助于限制自由裁量权力的恣意行使、促进合理、谨慎行政，而且有助于行政处罚决定的可靠性、稳定性，对人民法院的司法审查也有助益。因此《
行政处罚法》规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利（第
３１条），否则，行政处罚决定不能成立（第
４１条）。而且，行政处罚决定书还应当载明当事人违反法律、法规或者规章的事实和证据以及行政处罚的种类和依据（第３９条）。
（六）资讯公开制度。资讯公开是现代行政程序的重要制度之一，指有关行政主体活动的情况和资料，凡是涉及相对方权利义务、不属于法律法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开，任何公民、组织均可依法查阅或复制。资讯公开制度是行政相对方参与行政的体现，可以增进公民对政府的信任，加强公民和政府之间的沟通和合作，调动公民参与行政的积极性。此外，也便于公民对行政机关的活动进行监督。《
行政处罚法》在总则部分确立了公开原则，规定对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，否则不得作为行政处罚的依据（第
４条）。然而，其他各章对资讯公开并未有更具体的规定，不能不说是一个遗憾。*
（七）通知制度。通知指行政机关在实施行政行为或其他管理活动时，将应该让公民了解的事项通过一定的途径告知。通知的对象不仅指利害关系人，有时也针对一般公众。《
行政处罚法》就通知制度作了初步规定：“行政机关在作出处罚决定以前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”（第
３１条），并在听证程序中规定，行政机关应在作出行政处罚决定之前”告知当事人有要求举行听证的权利（第
４２条），”“行政机关应当在听证的七日前通知当事人举行听证的时间、地点（第
４２条）。”
此外，行政程序制度中一些比较重要的其他制度，如时效制度、回避制度等，在《
行政处罚法》中均有反映。就前者而言，《
行政处罚法》规定了行政处罚的二年追诉时效、行政机关的调查、送达、听证等法定期限；关于后者，该法明确规定，在听证程序中“当事人认为主持人与本案有直接利害关系的有权申请回避（第
４２条）。”可以说，《
行政处罚法》的颁布与实施将为我国行政程序基本制度的建设奠定良好的基础并提供丰富的经验。
三、《
行政处罚法》程序性规定之不足
《
行政处罚法》对行政处罚的程序作了较为全面的规定，建立了一系列程序性的制度，其主要内容及重要意义已如上所述。然而，这些制度和规定还有诸多不足。
１．关于听证程序。行政处罚的听证程序作为一种很严格的、准司法化的行政程序对当事人的保护作用是显而易见的。然而，《
行政处罚法》只规定了事前的听证，而且要求当事人在行政机关告知后的三日内提出，而无有关事后听证的规定。如果行政处罚针对的事实属情况紧急需要立即实施而来不及举行事先听证，或者行政处罚对当事人不产生不能弥补的损失如罚款时，都应当或可以由行政机关先作出并执行行政处罚，然后利益受不利影响的当事人可以在事后要求举行正式听证。这样做有利于促进行政效率，又可使权利遭受损害的当事人及时得到补救，是听证程序灵活运用的体现。其次，《
行政处罚法》规定听证时“当事人可以委托一至二人代理（第
４１条）。可是，如果从有利于当事人更有效地保障自身的利益出发，似乎此处应该赋予当事人委托律师参与听证权并规定律师在听证程序中的权利义务。因为律师具有丰富的法律知识和办案经验，而且依法享有一般代理人所没有的特权，在准司法化的听证程序中比普通代理人更能发挥保障当事人权益的作用。美国联邦最高法院在１９７０年戈德伯格诉凯利案件的判决中强调了正式听证程序中当事人雇佣律师的权利，认为当事人的听证权如果不包含雇佣律师权，在许多情况下毫无用处。〔２１〕第三，听证依法由当事人提出。这里的当事人指“有违反行政管理程序的行为，行政机关认为依法应当给予处罚的公民、法人或其他组织（第３条）。”这就意味着其他第三人无权提出听证申请。然而，行政机关的处罚决定往往间接甚或直接对第三人的利益造成不利影响，受影响的第三人却无法通过听证程序得到保护。而且，这与《
行政复议条例》、《
行政诉讼法》有关利害关系人可以提起行政复议和行政诉讼的规定也不够衔接。第四，听证程序中有关于听证案卷排他性原则的规定。〔２４〕所谓案卷排他性原则，指行政机关在作出处理决定时只能以案卷（主要指听证笔录及有关文件）作为根据，不能在案卷以外以当事人所未知悉的、未经过质证的事实为依据。这是听证制度的核心，它保障当事人陈述意见的权利和批驳不利于己的事实的权利，也有利于司法审查中法院对行政机关的监督。如果行政机关可以不以听证案卷为根据对当事人作出处罚决定，那么，听证程序只是浪费国家资财和欺骗当事人，毫无实际意义。第五，
行政处罚法规定行政机关应当在听证前七日通知当事人举行听证的时间、地点。然而，这种没有关于听证的事实问题和法律问题要点的通知并无实质性的作用，当事人往往明知听证即将举行却无法有针对性地作充分的准备，以致听证对当事人权利的保护作用大打折扣。第六，在作出相关处罚决定之前，“行政机关”应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”（第４２条）。这种规定语意模糊，不能准确反映听证程序的性质。听证程序作为法律特别加以规定用来保障相对方重大权益的严格的、准司法化的程序，应当既是相对方的权利、又是行*为义务，行政机关应当主动履行，不应以当事人要求为前提。因此，笔者以为应明确规定听证是相对方的权利，除当事人明示放弃以外，行政机关机关应当依法举行听证。第七，听证程序限于“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定”（第４２条）。行政处罚种类繁多，有许多处罚决定对相对方的利益有较大损害，例如限制人身自由的行政处罚等，而且“较大数额”的界定不明确。因此，条件成熟时，听证程序的适用范围应当适当放宽。
