公民行政受益权研究
刘小生
【全文】
公民行政受益权概念初探
“夜警国家”之下，公民非政治性权利来源自两个方面：一是私权益+诉权，一是国防及警察行政下的安全与秩序，前者成为具体权利。后者则为抽象权利，盖因公民只能作为人民之一员得享受而无权或难以单独主张。公民生存状态及发展状况，赖其自身积极的民事活动与能力，市民生活的自主性和自律性得到最大限度的尊重，相信市场万能，国家对市民社会的干涉被限定于为维护社会秩序所必需的最小限度内，国家仅以为公民满足抽象权利时不得减损其具体权利之消极义务为已任。此时所谓“最好的政府，最少的管理”。19世纪70年代以前，以法国为例，居行政法统治地位的理论是拉菲利埃提出的“公共权力说”，依此理论，行政行为被区分为“权力行为”和“管理行为”，前者是行政机关在立法机关的授权下执行国家意志的一种行为，受行政法约束，并接受行政审判权的监督，而后者是行政机关作为社会生活的参与者和组织者而为的一种行为，属于私法范畴，受司法审判权的监督。通过这种区分，行政法的任务被确定为划分公共权力与私人失误之间的界限，并对属于公共权力失误的“越权行为”予以制裁。行政权的作用便被局限于国防、外交、警察和税收等以“权力行政”为特征的狭小范围，此时公民如获国家之给付，如受灾后之赈济，亦非公民权利的自然结果，仅系维持秩序之要求，于公民则为国家之恩惠，这种为保护和增进公益而进行法律规制或行政执行，在事实上给特定或不特定的人带来的一定利益，行政法上又称为反射利益或反射权。
19世纪20世纪初，资本主义生产方式已由自由竞争发展为垄断，新古典学派的经济自由主义思想开始受到挑战，两方国家行政权的作用范围开始拓展。国家开始少量直接投资，从事教育、卫生、交通以及公共事业等方面的活动。这一形势动摇了“公共权力说”，盖因此类活动“权力”特征趋于弱化，但又以公共利益为目的，不同于私人行为，宜为行政法规则支配而不适用于私法规则。适合这形势，由波尔多派提出的“公务说”认为“行政法是公共服务的法”，行政行为也是“以公共服务为目的个别性行为”。【1se】正视国家积极责任，承认行政产品服务（公务）之具体性、个别性，至此已轮廓清晰。
20世纪30年代后，凯恩斯主义鼓吹政府的全面干预，认为政府不能仅囿于“守夜人”的角色，其责任还在于运用各种政策以纠正市场失灵，保证资源优化配置，抚平经济周期波动的创伤，促进经济发展，使公共利益最大化。凯恩斯主义获得极大成功。战后两方经济迅速发展，导致了私人对“公共产品”（如公共交通、市政建设、社会保险、环境保护、市场秩序、反垄断、反不正当竞争，调整各种经济关系的规则等）的大量需求，为行政权力的扩张提供了条件。另外，科技的发展和进步也从两个方面加速了行政权的扩张：一、有关立法事项和民事行政案件越来越多地涉及科学技术，而议会的议员、法院的法官往往缺乏对相应事项、相应案件的专门知识、专门技能和专门经验，故不得不越来越多地授权行政机关行使准立法和准司法职能，使得立法权和司法权逐渐旁落行政机关。二、科技的发达和进步同时提出了对之加强管理的需要，如知识产权的保护、知识产权的交易规则、知识产权争议的处理等，实则扩大了行政管理涉及的领域。在“福利国家“的口号之下，所谓“行政国家”已逐步形成：国家行政权渗透到人们社会生活折各个领域，人们在其生命的整个过程中---从摇蓝到坟墓，都离不开行政机关，行政机关成为影响人们生命、自由、财产和发展的一种几乎无所不能之物。【2】源于行政机关积极行为的利益是如此之重要，再要求公民仅以消极的姿态“沉默安静”地被动接受而不能有所主张已是极不合理。从另一方面来讲，此种利益被公民所享受，以实现更好的生存发展，较之简单的社会秩序之维系，更应成为行政活动所追求的价值，因此，积极行政之于特定人（受益人）上的效果，更能反映该项行政职权的合理与必要性，而行政领域的扩大，也使得在传统行政领域如国防、治安之外，受益于行政的往往非全民而只限于若干大大小小的群体，如某类职业（教育行政中的教师），某类弱者（民政行政中的灾民）、某地居民（如核电站附近居民），以体现国家的特殊关怀和对共同发展的追求。此时再将这些利益归属为“反射利益”，否认其司法保护的价值，既与立法初衷相违，也会有因行政机关之懈怠或权权、权钱交易而使受益人利益落空之虞。如果“反射利益”理论的桎梏难以突破，则政府的职能愈是扩大，行政权介入利益关系的广度和深度愈是增强，相对人得以对抗政府行政权的力量将愈是薄弱。“追求实质的正义在更严重的程度上侵蚀了法律的普遍性。随着不能允许的社会地位的差别日益扩大，个别化处理问题的需要也增长起来。不管实质正义如何定义，它只能通过具体问题处理的方法才能实现。”【3】针对于此，行政法从两个方面寻求出路。第一是缩小“反射利益”的范围，将法律执行的结果给公民带来的利益，尽量解释为实定法保护的公民保护的公民个人的利益，将法律保护利益的范围于以扩大化解释，“难以判断时，就推定其为个人的法律利益”。第二是完善作为公民个人公权的公民（行政）受益权概念；将抽象权利具体化。二者原系同一方向，但方法有别，后者不唯于诉讼上有意义，同时有助于理解行政权运用的全部过程，前者为法官的思路，后者却尤须引起立法及执行者的重视。
