行政指导的救济途径
湘潭大学法学院 舒伟健
【全文】
行政指导的救济途径
--论行政主体该不该对行政指导的不利后果承担责任
行政指导是指行政主体在其职责、任务或其所管辖的事务范围内，为适应复杂多变的经济和社会生活的需要，基于国家的原则与政策，在行政相对方的同意与协助下，适时灵活地采取非强制手段，以有效地实现一定的行政目的，不直接产生法律效果的行为。[1] 或是指行政机关为实现所期望的行政状态，谋求相对人响应而依照法律政策所采取的非权力行政执法活动。[2] 可见行政行为是一发作出的，旨在引导下级行政主体或相对人资源采取或不采取某种行为以实现一定行政目的的行为。
行政机关出于行政目的而进行行政指导，可是当行政相对人出于对行政机关的信赖接受行政指导，按照其行政指导行事，却产生了不利的后果，面对这种局面，行政主体是否应承担相应的法律责任呢？
为什么行政机关的行政指导回产生不利的法律后果呢？原因有二：一是行政相对人执行行政指导时出现了错误导致的；二是行政机关作出的行政指导本身是不正确的，是不利于行政相对人的发展的。前者是行政相对人本身出现的错误，理所当然行政主体是不应该对不利后果承担法律责任的。而后者则是行政主体的指导错误而导致了不利的后果，是否应有由行政机关承担相应的法律责任呢？行政相对人是否也可以因此提起行政诉讼呢？从理论上分析，笔者以为，行政主体是不该承担责任的。
第一， 从行政指导的依据来看，行政指导的法律依据是法律与政策，行政指导必须有法律依据，而且要遵守法律效力位阶原则，没有明确的法律规定，必须依据法律精神或政策，这是行政指导存在的前提，这使行政指导具有法定性和正义性。
第二， 从行政指导的目的来看，行政指导的目的是其存在的基础，就行政管理而言，一种制度之所以会存在并为政府所利用，是由于这种制度能有助于实现政府的行政目的，促进社会经济的发展。且必须指出的是，行政机关是出于正当的目的而提出行政指导，即经过引导行政相对人为或不为某种行为而实现的一种行政状态，体现出一种社会价值，产生出一定的社会效益。行政指导的目的即行政机关作出行政指导的主观意愿，不可否认其正当性。
第三， 行政指导具有单方性，行政主体为实现其主观意愿上所想达到的某种正当的行政目的而应用行政指导，并希望得到行政相对人的协助，至于相对方实际上同意与否，并非判定行政指导成立与否的要件，也就是说，行政指导一经行政主体作出便告成立，至于行政指导是否达到行政主体预期的作用则不影响该行政指导本身是否成立，行政指导是行政主体的一种单方面表示。事实行为，谓不发出法律效果，或虽发生法律效果，然而效力之发生，乃系于外界之事实状态，并非由于行政权心理作用之行为。[3]
