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（二）纳税人的确定
无论任何性质之政府，都是靠纳税人来维持、生存和运作的。在生产水平还比较低的古代，特别是农业为主要生产方式的社会，纳税人对国家有着更为重要的意义。以此，任何古代的国家，在发展到一定程度后，都会重视确定国家的税源。对于古代的日本来说，它的纳税税源首先应该是当时在天皇制下的人民。当时下层的劳动人民也是分阶层的，国民被划分成“良民”和“贱民”。良民包括皇族、贵族等大小统治阶级和广大公民，他们是所谓自由民。“贱民”是改新后没有得到解放的奴隶。“贱民”包括“陵守”(守皇陵者)、“官户”、“家人”、公奴婢、私奴婢。根据班田制的规定，公民政府那里得到一份只有使用权没有所有权的“口分田”，并取得一定数量的园田宅地。《养老律令》把公民分为九等[19]，从正仓院[20]所存的奈良时代的籍帐中发现，实际上是十等[21]。其贫富也不一，百分之九十以上是贫困户和等外户。公民为国家服徭役、兵役，承担租庸调。官户和家人的身份是相同的，只是隶属的不同，官户隶属于官厅和朝廷，家人属于贵族个人。奴婢的地位最低，他们没有自己的独立地位，可以随意被买卖，转让。官户和家人以及奴婢占总人数的百分之10左右[22]。他们的地位，具体说来，官户和家人时代相承，但不得被随意买卖，第四十条“凡家人所生子孙，相承为家人，皆人本主 使，唯不得尽头 使，及买卖。”[23]奴婢的地位实在太低，他们不得建立家庭，主人把他们当作财产买卖让与。法律不准“贱民”和“良民”通婚，两者非法所生之子，被定为“贱民”。但《养老律令》中却有奴婢授田的记载，“凡官户奴婢口分田，与良人同。家人奴婢，随乡宽狭，并给三分之一”[24]（不过，这种土地的所有权可能是属于其主人的），且符合一定条件，也是可以变为公民的。法律规定，贱民到了高龄，或主户断嗣时，可获释为良民。此外，也有不少人因报错户籍为成为良民的。以后贱民越来越少，到了延喜年间，法律宣布废除了贱民说法。[25]而且，释放为良人时，条件还相当宽松，《养老户令》第十七条，“凡浮逃绝贯，及家人奴婢释放为良，若诉良得免者，并于所在附贯，若欲还本属听。”[26]对化外人更有特别政策，其第四十四条“凡化外奴婢，自来投国者，即附籍贯。本主虽先来投国，亦不得认。若是境外之人，先于化内充贱，其二等以上亲，后来投化者，听赎为良。”[27]不过，法定手续还是要履行的，其第三十九条，“凡放家人奴婢为良及家人者，仍经本属申牒除附。”[28]而不一定是贱民的人来归附，那条件更优厚了，其第十六条规定曰：“凡没落外藩得还，及化外人归化者，所在国郡给衣粮，具状发飞驿申奏。化外人于宽国附贯安置，没落人以旧贯，无旧贯任于近亲附贯，并给粮，递送使达前所。”[29]粮食都送到家门口了，不能不说是有优待。
日本《养老户令》还对纳税人的行为能力进行了规定，户令“给侍”条集解：“穴云……或说……唐令，六十课役具免，故不为侍，与此有别。”杨鸿烈先生根据《大宝律令》认为，日本当时成人年龄分为6级，即男女三岁以下为“缘儿”，16岁以下为“少子”，20以下为“少丁”；男子21岁以上为“正丁”，至此始为成年。男女60岁以上为“老”，60岁以上称“耆”为，“老丁”。而《养老令》延之，唯改“缘儿”为“黄儿”，改“少丁”为“中男”。[30]人们根据不同的年龄，享有不同的权利和承担不同的义务，满足一定的条，为国家交纳赋税，一般来说，一个“正丁”负担人头税时，相当于两个“中男”和四个“老丁”。[31]值得注意的是，“男年十六以下，并荫子、耆、废疾、笃、奴婢、妻妾女、家人”皆为不课口[32]，这体现了日本通者敬老恤幼的精神。
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