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(一)“里、坊、保”等基层组织的设置
大化革新的一项重要内容就是经济上的废除部民制实行班田制和租用调制，这是与奴隶制下不同的剥削方式，在农民组织上，也就要求有一套较为合适的户籍制，以方便征敛。早在天智天皇9年(公元670年)，政府为防止人民逃亡，就开始编制户籍，因制定于庚午年，故称“庚午年籍”。《养老户令》中，有些规定就是与此对人民的组织有关的，当时设置的基层组织有“里”、“保”、“坊”等。
在组织设置上，关于里，《日本养老户令》第一条规定：“凡户以五十户为里，每里置长一人（掌检校户口、课植农桑，禁察非为，催 赋役），如山谷阻险、地远人稀之处，随便置量。”[11]而关于“坊”的规定为第三条，“凡京，每坊置长一人，四坊置令一人（掌检校户口，督察奸非，催 赋役）”[12]。关于“保”，该令第九条规定，“凡户皆五家相保，一人为长，以相检察，勿造非为。有远客来过宿止，及保内之人有所行诣，并语同保知。”[13]户一般设在农村，坊一般设在“京”，当时那是首都或较大的城市。
国家设立编户之民的目的是明确的，那就是“检校户口，督察奸非，催 赋役”，说穿了也就是稳定基层的社会秩序并使之有一个明确的组织，以方便国家的征敛，同时，还能够对人民实行控制和监视，避免藏匿户口，逃避赋税或者避免人口流窜，以使国家有稳定的征税对象。每年6月“造帐”记账申报，该令第十八条规定：“凡造计账，每年六月卅日以前，京国官司责所部首实，具注家口年纪。若全户不在乡者，即以旧籍转写，并显不在所由，取讫，依式营造连署，八月卅日以前，申送太政官。”[14]这种申报上计，显然是一种较为先进的制度，而若没有一个运作良好的基层组织，对帝国统治的最下层，国家的触角也显然是难以触伸的，这自然离不了里、坊的帮助。对于编制户籍，户令也有着明确的规定，其第十九条：“凡户籍，六年一造，起十一月上旬，依式勘造，里别为卷， 写三通，其缝皆注其国其郡其里年籍，五月卅日内讫，二通申送太政官，一通留国（其杂户陵户籍，则更写一桶各送本司）。所需纸笔等调度，皆出当户。国司勘量所需多少，临时斟酌，不得侵损百姓。其籍至官，并即先纳后勘。若有增减隐没不同，随状下推，国承错失，即于省籍具注事由，国亦注帐籍。”[15]从这里我们可以看出，当时日本对户籍的编制仍然是以户里为基本单位的。且，编制户口的程序明晰、有序，尽量注意不扰民。
人民之间互相是承担连带责任的，一户有了问题，其他户就要承担逃走户的赋役，当然这必须满足法定条件。《养老户令》第十条规定：“凡户逃走者，令五保追访，三周(即三年)不获除帐，其地还公；五保及三等以上亲，均分佃食，租调代输（三等以上亲，谓同里居住者）。户内口逃者，同户代输，六年不获，亦除帐，地准上法。”[16]一户逃走了，五保都得去“追访”，追不回就要在三年之内代为负担赋役，这稳定了国家的稳定税源的同时，也说明了当时国家对人民的控制之严，并加重了人民的负担。当然，并不是说绝对地不允许人口流动，适当的人口流动，国家甚至还是鼓励的，鼓励的原因或者是因为增添了户口数量，或者是由地少的地方迁到地多的地方，以促进土地的开垦和国家税收的增加。《日本养老户令》第十四、十五条分别规定，“凡新附户皆取保证，本问原由，知非逃亡诈冒，然后听之。其先有两贯者，从本国为定，……”[17]，“凡户居狭乡，有乐迁就宽，不出国境者，于本郡申牒，当国处分。若出国境，申官待报，于闲月国郡领送，付领讫，各申官。”[18]所以，人口流动是允许的，但是必须满足一定的条件，并且要到法定部门履行法定的手续才行。
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