这位基层法官从实践中有感而发的“法院与民间调解组织的互动和联通”与学者所提倡的实现民间社会与国家相钩联的意义相同。二者间的联通主要通过两方面渠道：一、组织方面的联通；二、程序上的联通。我国法院与基层民间调解组织之间的联通按现行法规定，表现为指导与被指导之间的关系，即基层人民调解组织在业务上受法院指导，在组织管理上受司法行政部门领导。对庞大的基层民间调解组织进行日常管理是一项极其繁杂的事务性工作，将其交由政府部门进行日常管理是妥当的。但这样的管理体制带来的相应弊端则是法官与调解人员的疏离。由于日常缺乏接触，对调解员的分布、工作能力等无法掌握，法官一旦需要调解员协助解决案件时，不知从何处去寻找最适合本案的调解员。为此，在保留司法行政部门对民间调解组织进行行政性管理的同时，应当由法院尤其是基层法庭经过一定的考察，通过聘请的形式，从社区内聘请德能兼备的人民调解员。这些人员不仅来自于民间，而且还可以从律师、退休法官和公职人员中聘请，开列出一个调解委员名单。现行的法院调解与调解组织两分离现象造成的一个结果是，有些纠纷经民间调解不成后，法院又进行调解，而调解主要还是依赖以前的调解人员，形成两次调解的局面。刘广安、李存捧在北京顺义县的调查时，某乡司法助理员说：许多当事人对村调解委员会乃至乡司法助理员的调解不服，到法院起诉，结果发现法院并不急于开庭，而是先来调解，而调解的方法、调解的结果与村乡的调解方法和调解结果差不了多少。[57]
从程序上打通过主要是设立对民间调解协议的司法审核制度。民间调解协议法律效力问题是民间调解制度能否健康发展的关键。我国由于不承认民间调解协议的效力，使民间调解的成效大大折扣。[58]笔者以为，
民法通则第
57条规定：“民事法律行为从成立时起具有法律约束力。”依此，任何一种民事行为，一旦诉诸法院，只是符合民事行为的形式要件，法院首先应推定其有效而不是无效。就调解协议的本身而言，其是当事人之间就其民事关系达成的一个新的协议，只要从形式要件上看，协议是成立的，法院即应推定其具有民事法律行为的效力。当然，承认民间调解协议有约束力，不代表承认民间调解协议具有当然的执行力。
民间私下达成的调解协议未经法院审核而当事人反悔又诉诸法院的，应以双方达成的调解协议为诉讼标的，而不是以先前的“纠纷”本身作为诉讼标的。这样，一方面增强了民间调解协议的法律效力，民间自治得到国家公权的有力支持，另一方面，减轻了法院的审案负担。
民间调解协议可以通过一定的司法审核程序由法院以裁定的形式确认其效力，并因而获得执行力。法院在审核调解协议过程中，除非查明调解协议有违反法律强行性规定或违反自愿原则，否则应依法确认为其效力。我国民事诉讼法规定，对于诉讼中达成的调解协议，唯有在协议违法或违反自愿原则的情况下方可通过再审程序予以撤销。笔者以为，这一原则完全可以适用于民间私下达成的调解协议。
综上，对于民间达成的调解协议可以按照以下原则处理：民间达成的调解协议，未经法院审核的，具有民事法律行为的效力，如后来又争讼的，法院一般应予确认和保护。法院应当以当事人间达成的调解协议为审理标的，而不是以当事人此前的纠纷为审理标的。民间达成的调解协议如经过法院审核或经过公证机关审核并赋予强制执行力的，依法获得执行力，一方当事人反悔的，另一方可以申请强制执行。对送交法院审核的调解协议，如违反自愿和合法原则的，裁定不予核准或依法撤销。从最一般的道理上而言，按现行法律规定，被公证机关赋予强制执行力的公证文书都可以成为人民法院的执行依据，经法院核准的调解协议为何反不能赋予其执行力？通过核准程序赋予民间调解协议以执行力不仅有台湾以及其他国家的成例可参，而且基层法官及基层的司法助理员及调解人员基于实践的经验，不约而同地发出同样的急切呼吁。在题为“人民法院应如何对待人民调解协议”一文中，一位多年从事基层审判业务的法官说道：
人民调解协议是人民调解活动的结果，其效力如果，关乎到人民调解制度的群众威望和发展前景。人民法院在诉讼中如何对待人民调解协议成为人民群众用以认为和检验人民调解作用的“试金石”。从现行法律规定来看，不仅具有道德约束力，而且具有法律上的效力，但人民调解协议的群众性和非诉讼性决定其不具有执行力。它的法律效力必须通过一定的行政或诉讼程序支持或限制……人民法院的作为赋予或限制这种约束力的一条途径，对经审查合法的人民调解协议适用裁定维持，赋予其国家强制力，不再作新的调解或判决，这对简化诉讼，提高人民调解协议的地位，都是可行的……。人民调解协议是人民调解组织调解民间纠纷的能力和运用法律、政策水平的集中体现，人民法院通过对人民调解协议正确的保护和监督，就可以使人民调解组织改进工作，总结经验，吸取教训，加强对国家法律的理解，掌握和提高解决各类民间纠纷的方法，进而逐步实现广大人民群众的自我管理，自我教育，自我服务的良好社会运行机制。[59]
这位法官话说得可谓语重心长而且一语中的。下面让我们再看一下一位基层调解人员对这一问题的想法。
现行调解协议上的这种效力状况，使人民调解与其所负的任务不相适应的。主要表现有：（一）时常被民事违法行为人用以推诿责任，使被侵害人不能贪污保护自已的权益，常有义务方千方百计寻找借口拖延履行义务；（二）削弱调解人员的劳动成效，挫伤了调解人员的工作积极性。调解一起纠纷并不是容易的，常常要耗费大量心血。这样形成的调解协议书任何一方一反悔，调解人员的心血就白白耗费了；（三）动摇了当事人对调解组织的信任，引发一些误解。当调解协议书得不到履行，权利方未能兑现权利时，他们常常责问调解人员：“明摆着违法你们都不敢管，还叫群众怎么靠你们！”“调解书可以反悔还要调解干什么，不如私了！”
人民调解协议书应具有法律效力，这是广大调解工作者的呼声，也是健全社会主义法制的迫切需要。笔者提出如下设想：（一）规定当事人双方的约定具有法律效力；（二）经法院核准产生法律效力。经法院核准后的调解协议书产生与法院判决同等效力。不予核准的，可发回调委会重作调解或由法院通过审理矫正。采用这一方法，将使基层人民法院对调委会的指导得到加强，切实体现人民调解是国家司法制度不可缺少的组成部分。（三）经基层人民政府复核产生法律效力。人民调解协议书可以一律由司法助理员依照司法部《
民间纠纷处理办法》第
十八条规定办法，代表基层政府进行复核，取得与人民政府处理决定书同等的效力。基层人民政府根据当事人的申请，可按《
民间纠纷处理办法》规定予以执行。……大胆提出以上设想，期望能引起讨论。
可以预料，当人民调解书真具有法律效力时，我国的人民调解必将有大的发展，必将在有中国特色的社会主义民主法律建设中发挥更大作用。[60]
这位基层司法行政人员所琢磨的对策未必全都合适——例如关于由政府审核后具有执行力，但谈及调解协议书没有效力所引发的诸多困窘真是栩栩如生。在此，笔直不妨重述这位作者的话来结束有关调解协议效力的讨论：“可以预料，当人民调解书真具有法律效力时，我国的人民调解必将有大的发展，必将在有中国特色的社会主义民主法制建设中发挥更大作用”。
（二）扩大民间调解的范围。我国《
人民调解委员会组织条例》规定，人民调解委员会调处纠纷的范围限于民间纠纷，具体而言是指公民之间有关人身、权益和其他日常生活中发生的纠纷。这一规定将公民与法人、法人与法人之间以及民间发生的轻微刑事纠纷包括村民与村委会之间的行政纠纷排除在外。这一理论上并无充足根据，实践中无法执行的法律规范早已被实践所抛弃，成为具文。[61]从理论上而言，只要是当事人可以自由处分的权利纠纷案件皆是可调解的案件。因此不仅涉及法人的纠纷可以调处，而且
刑事诉讼法上规定的属于自诉类案件皆可以调处。立法应当确立的原则是：法律未禁止的纠纷皆在调处之列。我国台湾即赋予乡、镇、市调解组织对一定范围内的刑事案件进行调处。在人民民主革命时期，陕甘宁边区以及它各解决区也莫不准许民间组织对一定范围的刑事案件进入调处。建国以后随着国家权力对社会的全面介入，对刑事案件进行调处被限制和禁止。随着改革的进一步推行，国家权力从社会诸多领域逐步退出，准许民间对一定刑事纠纷以及行政纠纷进行调处应是合理而且是必要的选择。
（三）培育新型民间组织中的调解机构。随着传统单位组织的解体、变迁，旧的单位组织发生转型，新的组织形态正在生成。据统计，1991年末，我国实有社会团体组织115738个，1998年末增至165600个。这说明社会自组织化程度正在增强。[62]国家应因势利导在各种类型的社团、小区、行业协会中建立相应的纠纷解决机制。以高校为例，传统的高校学生规模受到严格控制，并且学校掌握着足以控制学生的重要资源，如分配、入党、入团等，使学校以一种行政化管理模式控制、解决纠纷成为可能。随着高校的扩招，大学生的成份十分复杂，以学生的性质而言，旁听生、函授生、自费生、进修生、住校生、走读生、留学生应有尽有。学生的社会经历、学习目的、心理素质、道德观念、风俗习惯形态各异，导致各类纠纷频发，因生活琐事引发的自杀、凶杀在各类高校时有发生。教育体制改革使得大学从宁静的校园演变成纷繁复杂的社区。在这个拥挤不堪的社区中，感情纠葛、利益争斗使得纠纷日益增多，如纠纷不能得到及时解决，轻者造成伤害案件，重者形成社会动荡。为此在高校内设立有学生、教员及管理人员参加的纠纷调解组织，处理学生与学生之间，教员与教员及学校之间以及其它各类纠纷已是当务之急。为此，可以考虑在校内设立多层次的调解组织，在校一级机构设立由行政人员、教员、学生组成的仲裁委员会，同时在教育行政管理部门设立教育纠纷仲裁委员会，调解、裁处校园内发生的各类纠纷，对教育纠纷仲裁委员会裁决不服的可以诉诸法院。此类校园内纠纷调解和裁决机制解决后，法院即可以放开对于教育行政案件的受理，使审判权可以有效地及于教育领域，同时又因为有一系列的诉讼前纠纷解决机制，可以有效地减轻法院的案件负担。[63]
