2、扩大调解的范围。不仅民事诉讼应加强调解之适用，而且还应将调解的疆界在行政诉讼和刑事诉讼领域内拓展。据台湾学者蔡志方研究，法国和德国的行政法皆明文规定，可以有限度地进行调解。德国行政法院法第87条规定：“审判长或其指定之法官，为使争讼尽可能一次言词辩论终结，于言词辩论前有权为必要之命令。其有权试行使参与人为争讼之善意解决之和解。”[28]日本、瑞士及台湾法律虽未明确规定法院在行政诉讼中可以进行调解，但从有关法律条文中仍可以推知，允许法官为一定程度的调解，日本司法实务上承认当事人间的和解制度。蔡志方认为，由于行政诉讼负有权利救济和维护法律的双重任务，而且一般行政程序在依法行政之法治国家要求之下，机关不得随意处分其权限。因此，在法定事实及法律要件明确的情况下，应当承认法院及行政机关皆不得进行调解和和解。但如果案件事实主、客观皆不明确，法律适用亦非清楚的情况下，应当允许行政机关在其处分权范围内，在不损及社会公益的情况进行和解、调解。在案件事实不清的情况下，不允许双方和解而要求法院依职权探知事实，不仅难以实现而且不合诉讼经济的目的。[29]
由于我国法律明确禁止对行政案件进行调解，故国家公布之统计数据中无调解结案一项，但事实上，行政诉讼中原告撤诉行为大量发生。1998年行政诉讼一审结案98390件，撤诉结案的47817件，撤诉率高达48.6%%。行政诉讼撤诉率如此之高的一个原因是诉讼双方达成案外和解。案外和解由于没有得到法院的确认，没有确定力和执行力，行政机关一旦反悔，原告无法以同一事实和理由再行起诉，从而丧失了请求司法保护的最终权利。行政撤诉大量发生给我们的启示是：对于这些大量发生的案外和解，法律是否仍应置若罔闻？我国行政诉讼法之所以禁止当事人进行和解，主要基于公权不可处分的理论，认为行政权是国家公权，其行使涉及到国家和社会公共利益，故此行政机关不得自行处分，法院不得居间调解。这样的学理无视了某些行政行为并不具有公共性或者公共性极其微弱这一客观事实。考虑到轻微刑事犯罪案件，在自诉过程中当事人都可以和解，法院实际上也经常调解，何以比犯罪行为更轻微的行政治安案件一旦进行诉讼即不准许双方和解？行政诉讼中禁止调解与和解，迫使双方以案外和解这种非规范的形式解决问题，反而使这种行为失去司法的监控。从一般的常理而言，一起行政纠纷在未诉诸法院前，行政机关可以处分；在诉讼结束以后的执行阶段行政机关也可以处分，惟独在诉讼中不可处分，确实违反了法理和人情。据此，笔者认为，行为诉讼中应当允许双方和解，法院也可作适度调解。这不仅充分尊重了行政权的自主性，并可使行政自主处分权受到司法权的监控，以免放任自流。当然，行政诉讼毕竟不同于民事诉讼，它以监督行政为主要目标，依法行政的法治原则要求行政机关不得任意为处分，故此调解不宜作为行政诉讼的基本原则。
刑事诉讼法上应斟酌美国之辩诉交易制度，将调解从刑事自诉案件扩大到一定范围内的刑事公诉案件。由于学识及本文范围所限，在此不置多言。需要重点提出的是，辩诉交易制度不仅广为英美法系国家采用，而且大陆法系国家也正在逐步引入。辩诉交易不仅可以减轻法院的案件负担，而且可以减轻公诉机关的案件压力，使公诉机关及侦察机关可以应对日益上升的刑事犯罪，集中力量处理重大刑事案件。人民司法史上，陕甘宁边区曾规定：除23种刑事罪不许调解外，其他刑事犯罪均可以调解。冀南区在《冀南区民刑事调解条例》则规定：除17种刑事罪不准调解，余者皆可以调解。[30] 除了辩诉交易以外，刑事政策上的非罪化也是减轻法院案件负担的重要途径。国家从减轻法院案件负担以及行政执法机关的工作负担角度应考虑对一定范围内的逸轨行为进行除罪化，即将一些没有必要确定为犯罪行为的逸轨行为不认其为犯罪，进行非罪化处理，以“民事的”而非“刑事的”方式解决此类纠纷。某一类行为应否定为犯罪，不仅应考虑社会情势之变更，更应考虑国家司法之能力。定罪面过广、打击面过宽而国家司法机构实际上又无能为力，使法律徒成具文，法律的威慑力直线下滑，人民的道德感淡化。除罪化的实质在于以民事责任、行政责任制度代替刑事责任制度来调适现代人的行为。[31]
3、调解前置。现行的诉讼调解程序启动权操于双方当事人之手，有一方不同意的，调解程序无法启动，此亦为各国历史上惯例。然而，近年来各国为因应法院的案件负担，对此原则已有所修正。许多国家规定，一定范围内的纠纷在诉讼开始以前，必先经过调解程序或仲裁程序，否则不予审理。美国加州法院规定，对于10万美元以下的案件实行强制仲裁。我国台湾
民事诉讼法依事件的性质、居住环境、一定亲属关系、标的金额多寡、有无非讼色彩等因素，对大量类型的纠纷实行调解前置。当事人未提出调解申请而直接起诉的，将当事人的起诉书视同调解申请。[32]台湾修法的这一举措主要基于两项考虑：其一，法官被案件压得喘不过气，为此不得不加大调解的范围和力度以减轻工作负担；其二，上述类型的纠纷属于“应当向前看”的案件，应以调解这种和平的方式解决争端。诉讼程序的特点是“瞻前而不顾后”，只追求以前发生的事实和法律的适用，无关乎当事人之间将来关系的培养。我国社会现正发生着与台湾社会类似的变迁，且我国与台湾有着共同的法律渊源，有着共同的调解社会基础和历史传统，为此在将来修订有关法律时应考虑汲取台湾的做法，对一定范围内的家庭纠纷、相邻纠纷和商业纠纷等实行调解先行制度，以扩大调解之功效。在法院附设调解制度健全后，可以考虑对特定类型的案件如土地使用权纠纷、相邻关系纠纷、家庭关系纠纷实行调解先行。从统计数据来看，1998年全国人民调解组织调解的纠纷为约527万件，其中婚姻纠纷95万件，继承28万件，赡养39万件房屋宅基地55万件，邻里纠纷80万件，合计297万件，占全部纠纷的56.4%。[33]这说明家庭关系、邻里关系案件占民间纠纷的一多半，此类纠纷皆属于应当“向前看”而不宜“一刀切”类型，宜用调解方式解决。
（三）程序多元。程序正义理念作为泊来之物，年来盛及一时。在一个缺乏程序正义理念的国度，其兴起与传播并在实践中生根开花功德无量。问题在于，程序最终是为解决纠纷而设置的，脱离纠纷的实际状况而纯从程序正义之理念出发来设计程序，将会导致“为程序而程序”的形式主义萌生。为此，立法应根据纠纷之类别，量体裁衣地为不同的纠纷设置相应之程序，——此即为“程序与纠纷相一致原则”。此原则要求国家应对公民之权利主张应予以“恰当”的程序保障。“恰当性”要求：一方面，对于重大、复杂的法律纠纷应予以严谨之程序保障，以免程序保障不足，表现在我国的现实问题就是普通程序之完善；它方面，鉴于程序资源之有限，对于一般的纠纷，在可能之情形下应斟酌程序之简约，以免程序浪费，表现在我国的现实问题是简易程序、非讼程序、小额程序之改造。我国三大诉讼法制定之时，法院案件负担问题尚未形成，立法对诉讼效率问题考虑不足，对非讼程序、小额程序等略式程序无论立法还是理论上皆未作深度之考量，由此导致程序资源不能合理分配。实践的后果是，一些应以严谨之程序审理的纠纷被以简易程序解决，导致程序保障不足；另一方面，大量可以用简易程序或其它更为简略之程序解决的纠纷又适用普通程序解决，形成程序浪费。据此，从诉讼经济和程序正义两方面考虑，实现程序多元、繁简分流，即成为解决法院案件负担又一重要对策。
1、简易程序。我国简易程序改造应侧重于以下几点：
（1）扩大简易程序的适用范围，将其作为法院审理大部分纠纷的基本程序。日本及德国以简易程序解决的纠纷是普通程序解决纠纷的两倍，这一点值得我们镜鉴。案件审理究应适用何种程序应综合考虑，原因在于诉讼权利之享有和行使与一般权利不同。因为除了本案原、被告以外，尚有成千上万的人正在使用法院或等待使用法院。如果法院为某一事件之审理花费过多之努力、时间和费用，必将阻碍其他诉讼事件的进行。法院效率不高，权利受害无法及时得到救济，形成“排队” 现象，诉讼权利受害人因为“不耐烦”或“不合算”而放弃权利主张，游离于法律和法院之外，法律秩序难以形成。[34]
就基层法院审理的案件而言，约有70-80%的案件属于常规性的、事务性案件，——如债务、伤害案，没有必要以普通程序审理。为此立法应考虑扩大简易程序之适用范围，在基层法院应将简易程序作为审理案件的基本形式，以简易程序为原则，以普通程序为例外。至于上诉案件应主要适用普通程序，主要理由在于上诉审为终审判决，而且上诉案件主要涉及的是法律适用，一旦出现错误适用法律，将会在该终审法院辖区内导致成批类似案件出现错判。此外，为平衡诉讼经济与诉讼效率之间的关系，应适当赋予当事人以程序选择权，即允许当事人在适用何种程序解决纠纷方面进行选择。现代诉讼理论认为，诉讼法律关系不仅存在于法院与当事人之间，而且，在当事人之间也存在诉讼法律关系，当事人相互之间有权利对诉讼程序进行约定。如德国允许当事人之间就案件之审级达成越诉的协议，即当事人之间可以达成越过第二审直接进行第三审协议。
（2）简易程序简易化。我国虽有简易程序之设置，但与普通程序相比，程序上区别并不明显，简易程序不简易。例如，按简易程序审理调解成功的案件，按规定仍必须开庭。一位基层法院院长曾向笔者提出疑问：“有些案件，都已调解好了，但按规定必须开一下庭，走一下程序，这有必要吗？”在判决书制作要求方面，普通程序与简易程序也没有区别。随着法院对判决书析理的强调，一些法院不恰当地要求所有的判决书包括简易判决都必须大段大段地论证，形成一种判决书越长越好的不良趋向，判决书质量的评论演变为判决书字数的比拚。一位基层法院的法官对此作了颇有见地的评价：“就基层法院而言，有70-80%的民商案件属于事实清楚、法律关系明确的案件。这些案件的法理渊源于基本的民事惯例和不证自明的社会伦理。对于这些案件，如果我们也要用晦涩的语言、分段式的认证以及学究式的说理进行刻意包装，那么只会起到适得其反的效果。我们必须认清这样一个基本常识：判决书是面向社会大众而非专供法律精英的公众读物，提供大众化的判决文书应当是基层法院的主题。”[35]
