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谈WTO《保障措施协定》中的磋商

  
  一成员采取保障措施,另一成员可能会认为其进口不是绝对增长,并且保障措施不符合《保障措施协定》的规定,因此有权在保障措施实施后90天内实施报复。由于在保障措施实施时,进口是绝对增长还是相对增长,以及保障措施是否符合《保障措施协定》的规定,双方常常是各执一词,并没有独立的第三方(例如WTO)作出是非判断,因此此时的报复属于单边报复。一方采取保障措施,另一方实施单边报复,这样的贸易战是违背WTO的精神的。WTO曾明确要求,成员之间的争议应交由WTO解决,以“加强多边体制”(《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)第23条)。从这个角度看,把报复权交给成员自己,是《保障措施协定》的一个缺陷。
  
  但从另外一个角度看,由于保障措施可以不考虑进口是否为公平贸易行为,因此可能会被有些成员滥用,成为贸易保护主义的工具。不授予其他成员立即采取相应措施的权利,对其他成员是不公平的,也最终不利于维护多边贸易体制。试想,在一成员采取保障措施时,如果其他成员唯一的救济手段就是向WTO提起诉讼,那么有些成员可能就会明知故犯,利用WTO争端解决机制审理案件的一、两年时间,达到保护国内产业的目的。
  
  当然,更进一步看,实施单边报复的成员也可能同样明目张胆地违反WTO规定,实施“超额”报复(即不是中止实施“实质相等”的减让或其他义务。何为“实质相等”,也是单方面决定的),等着实施保障措施的成员“告”自己。
  
  《保障措施协定》成了贸易战的借口,肯定是多边贸易体制的设计者所不希望看到的。
  
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  [1] 磋商常常由一成员常驻WTO大使向准备采取保障措施成员常驻WTO大使提出,同时抄送保障措施委员会主席,并很快以WTO文件的形式散发。
  [2] 磋商是一种法定程序,常常在技术层面进行。虽然在一、两次的会见中,双方很难形成一致意见,但双方面对面沟通信息,交换意见,有利于增进双方的理解;法定时限为双方高层决策设定了时间表,增加了压力。这些对双方达成协议都是非常重要的。
  [3] 报复措施必须在90天内开始实施,看上去是成员在行使报复权时的一项义务,可能是为了减少报复措施的任意性,以保护采取保障措施成员的合法利益。但实践中,采取保障措施的成员可能把如此迅速地采取报复措施视为一种威胁,而希望延长这一期限。这种想法固然有能拖一天是一天的意思,同时也是希望对方能够看看保障措施的实际影响,从而冷静下来,最终放弃采取报复措施。在下述美国钢铁案中,美国就在磋商中提出了延长这一90天期限的请求。事实上,保障措施与报复,尤其是贸易大国之间的相互报复,绝不仅仅是一个法律问题。贸易战对世界贸易体制和各国政治经济关系,进而对“提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长”(《建立世界贸易组织协定》序言),都具有很强的破坏性,因此各国采取这些措施以及达成各种谅解,常常有很复杂的政治经济背景。


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