劳动教养立法之基本设想
刘中发
【全文】
内容提要：本文从立法原则、立法模式、立法构造三个方面对劳动教养立法提出了基本设想。文章认为，劳动教养立法有基本原则和具体原则之分，其基本原则是法治原则、民主原则、科学原则；具体原则是统一性原则、协调性原则、强制性原则、监督性原则。在吸收立法、易名立法、单独立法三中模式中，未来的劳动教养应当选择单独立法模式，其名称可定为《中华人民共和国教养矫正法》，其内容应当是实体、程序、执行三位一体，其形式应当是总则、分则和附则三者结合。
关键词：劳动教养 立法原则 立法模式 立法构造
一、劳动教养立法原则
根据《现代汉语词典》的解释，原则是指说话或者行事所依据的法则或标准。无论是一个人的活动，还是一个团体的活动，抑或是一个国家的活动，都无不是在一定的理论原则指导下进行的。[i]劳动教养立法作为国家创制法律的一项重要活动，自然也不例外。离开了一定的指导原则，这种立法活动必将成为盲目的行动，所立之法也必将偏离立法者的初衷和法治的轨道。那么，何为立法原则，劳动教养立法应当坚持那些立法原则？这是我们在进行劳动教养立法时必须予以回答的问题。
（一）立法原则的概念、功能和种类
立法原则是指立法主体据以进行立法活动的法则或标准，它是立法思想在法的创制过程中的具体化、实践化。作为立法的内在精神品质，立法原则对立法活动起着重要的指导作用。这种指导作用集中体现在四个方面：其一，有利于立法主体站在一定的理论高度来认识和把握立法，从理论与实践紧相结合的角度从事立法活动，使立法能够在经过选择的思想理论指导下朝着执政者或者立法主体的方向发展；其二有利于执政者或者立法主体从大局上把握立法，将整个立法作为一盘棋来运作，防止立法谋私或者地方保护主义思想对立法活动的影响；其三，有利于协调立法活动中的各种关系，统一立法的主旨和精神，避免立法无序和混乱；其四，有利于实现立法的科学化，使立法活动按照客观规律办事。[ii]
从立法原则的种类来看，有基本原则（一般原则）和具体原则（特殊原则）之分。前者是规范和引导一切法律创制的法则或标准，如法治原则，民主原则，科学原则；后者是规范和引导某一具体法律创制的法则或标准，如刑事立法中的罪刑法定原则，罪刑均衡原则，无罪推定原则，民事立法中的等价有偿原则，诚实信用原则，公序良俗原则。劳动教养立法既应遵循立法的基本原则，又要接受某些具体原则的直接指导。
（二）劳动教养立法基本原则
从性质和内容的结合上来区分，立法的基本原则有多种，其中法治原则，民主原则，科学原则尤为突出和重要，它们是指导一切法律创制的基本原则，同样也就构成了劳动教养立法的基本原则。
1、 法治原则。依法治国，厉行法治，这是中国未来的必由之路，而法治化的立法则是国家和社会走向法治状态，实现法治理想的前提和基础。在依法治国，建设社会主义法治国家的历史进程中，首先面临的便是立法的法治化问题。法治原则作为劳动教养立法的一项基本原则要求：（1）立法权限的法制性。立法权是国家权力体系中最高、最完整的权力，是体现人民共同意志和整体利益的“普遍物”，不容被其他权力所侵犯、所瓜分、所僭越。但是，立法权的最高性并不意味着它不受任何制约。同其他国家权力一样，立法权应当受到法的规制，在法定范围内行使。否则，立法权完全可能成为侵犯其他权力，特别是公民权利的专制力量，即所谓的“立法专横”。为了防止立法专横，必须实现立法权的法制化。立法权的法制化在宏观方面要求科学合理地划分立法权限。2000年3月出台的《
立法法》在这方面迈出了至关重要的一步；在微观方面要求法案的提案权、审议权、表决权和法的公布权的归属和界限都应当由法律予以明确规定。立法权的法制性在劳动教养立法中应当大力加以弘扬和强调。现行劳动教养立法中越权立法、立法谋私现象十分严重，大大影响了劳动教养法制的统一性和权威性。因此，严格遵守《
立法法》关于立法权限的划分，科学合理地确定劳动教养立法权限，使劳动教养立法在法治的轨道上运行，这是法治原则的必然要求和具体体现。（2）立法内容的合法性。如果说立法权限的法制性是法制统一的前提和基础，那么，立法内容的合法性则是法制统一的核心和关键。立法内容的合法性主要表现在两个方面：其一，立法内容的合宪性。在实行民主宪政的国度，
宪法是国家的根本大法，是国家立法的首要依据。立法内容的合法性首先要求其具有合宪性。不合乎
宪法规定和精神的立法均为违宪立法，违宪立法不仅属无效立法，而且，还会导致违宪责任。而立法内容是否符合
宪法的规定和精神则是判断立法内容合法与否的一个基本标准。在现行劳动教养立法中，违反
宪法规定和精神的条款远不止一例，这些需要通过新的立法加以解决。其二，立法内容的统一性。在等级有序的法的体系中，法的内容应当保持高度一致。各种立法主体在立法时都应有法的根据或不与上阶位法相抵触，没有法的根据或与上阶位法相抵触的立法，其内容即不具有合法性，亦属无效立法。[iii]纵观现行劳动教养立法，越权立法以及下阶位法与上阶位法相抵触现象比较严重。这些在制定统一的劳动教养法典时应一并加以解决。（3）立法程序的法定性。立法的法治化还表现为立法程序的法定性，这是法治原则的程序保障。只有实现立法程序的法定性，才能将各种人治因素排除在立法程序之外。立法程序的法定性在劳动教养立法中更应该受到关注。在现行劳动教养立法中，长官意志、行政干预等人治因素较多，使得劳动教养制度自创立之日起就带有很强的政策性、即时性和实践性，而法制根基和理论根基则先天不足。劳动教养一味地被强调用来配合严打斗争，专项治理和为中心工作服务，没有独立的立法品格。这一切都与劳动教养立法程序的法定性不足有关。因此，在完善劳动教养立法时，排除人治因素的影响，严格遵守立法程序的法定性，对于贯彻法治原则具有十分重大的意义。
2、 民主原则
表达人民意志的立法活动必须遵循民主原则，这是民主政治的基本要求和具体体现。在现代社会，立法、行政、司法等国家活动都是一个民主与集中相统一的过程。但是，这三种权力在性质和运行规律等方面存在很大差异，立法权崇尚民主，行政权追求效率，司法权维护公正。[iv]可见，民主原则是当代中国立法必须遵循的一项基本原则，也是指导劳动教养立法的一项重要原则。民主原则作为劳动教养立法的一项基本原则要求：（1）立法主体的广泛性。这种广泛性表现在两个方面：其一，立法要面向基层，面向社会，使公众参与和监督立法过程，成为最基本的立法主体。在这方面，目前的劳动教养立法做得远远不够，除了公众参与立法程度不足外，更难以对立法过程实施有效的监督。因为，现行的劳动教养法规大多以部门规章的形式体现出来，很少对外公布。此外，还有大量的通知、批复和司法解释更多半是几家甚或是一家之言，无法为公众所了解，更谈不上对其监督。其二，立法主体的多元化。即建立一个中央统一领导和一定程度分权的多级并存，多类结合的立法体制。在两者之中，前者更应当受到重视。（2）立法行为的制约性。一切权力的行使都必须受到有效的制约，不受制约的权力必然导致滥用和腐败，这是一条铁的定律。与行政权和司法权一样，立法权也有产生异化的可能，且与前两者相比，立法权的滥用有过之而无不及之处。因为前者只是“污染了水流”，而后者则“污染了水源”。为了防止立法者滥用立法权力，必须对立法行为实施有效的制约。出台不久的《
立法法》对立法权限作了明确的划分，这既为立法机关行使立法权提供了法律依据，也为社会公众监督立法机关依法行使立法权提供了法律保障。（3）立法内容的平等性。立法内容的平等性首先要求权利和义务的一致性，即法律对权利和义务的配分应当体现平等原则，不能厚此薄彼，更不能顾此失彼，而应当使天平两端的砝码保持相对平衡；其次要求权利与权力的平衡性，既要防止过分强调权力，忽视甚至无视权利的专制现象，又要避免过分强调权利，轻视甚至藐视权力的无政府现象。在劳动教养立法中，权利和义务，权力和权利失衡现象较为严重。一方面，在劳动教养人员的权利和义务的规定上，权利规定少，而义务规定多；另一方面，在劳动教养机关和劳动教养人员的权力与权利的规定上，权利的保障受到不应有的冷落，而权力的行使几乎不受制约。（4）立法过程的程序性。民主立法应当遵循法定程序，没有严格的程序保障，立法将呈现无序现象，这样就无法实现立法的民主化。为了实现立法的民主化，立法者应当转变思想，更新观念。转变思想表现为：要正确理解“公民在法律面前一律平等”的内涵，不能简单地将之归结为“实施或者适用法律的平等”，“立法上的平等”也应当是其题中应有之义；更新观念表现为：要树立“权利与义务相统一”，“权力与权利相平衡”的立法观念，在立法时处理好权利与义务的关系，摆正权力与权利的位置，使两两之间在对立中求得一致，在制约中取得平衡。
