劳动教养人员的构成是指规定并反映劳动教养人员群体情况的各种劳动教养人员类型及数量上的比例关系。根据研究目的的不同，可将劳动教养人员分为静态构成和动态构成。前者是指某一固定群体所呈现出来的处于相对静止状态的各种劳动教养人员类型和数量上的比例关系；后者是指各个不同历史时期的劳动教养人员群体所呈现出来的处于变化状态的类型及数量上的比例关系。劳动教养人员的构成受多种社会因素的制约，并随着社会政治、经济、文化的发展变化而变化。同时，一定时期的劳动教养人员的构成也反映着一定时期的社会情况。[42]
80年代以来，随着我国政治、经济、文化的发展，社会治安状况发生了重大变化，与此同时，劳动教养人员的构成也出现了新的特点：从年龄构成上看，青年劳动教养人员在劳动教养人员总数中所占比例逐年增高。据有关资料统计，全国劳动教养人员中，20—25岁年龄段的由80年代末的40%已增至现在的50%以上，有些地方达到70%—80%。而且，从收容的情况来看，这一比例还有上升的趋势；从性别构成上看，男性劳动教养人员从总体上说占绝大多数，但80年代中后期以来，随着吸毒、卖淫以及性罪错现象的大量增加，女性劳动教养人员在整个劳动教养人员中的比例有逐渐扩大、上升之势；从文化构成上看，大多数劳动教养人员文化层次低下，其平均水平不及社会平均水平；从罪错类型上看，80年代以前，大多数劳动教养人员属单一罪错者，且以财产型罪错为主，80年代以后，罪错类型呈现多样化、复杂化之势，复合型劳动教养人员明显增多。很多劳动教养人员既是财产罪错者，也是吸毒或性罪错者。[43]
除了以上变化外，多进宫以及负案在教人员在劳动教养人员总数中的比例也逐年攀升。有关资料表明，多进宫劳动教养人员的增加在80年代中后期就已成为一个明显的问题，90年代初期更加突出。多进宫人员问题的加剧可以从四个方面加以考察：从量的角度来看，至1994年，多进宫劳动教养人员占全国收容劳教人员的总数已达29，54%，一些省、市或场所已接近50%，个别场所达到60%；从多进宫的次数来看，重新违法犯罪的次数在增加，四进宫的比例明显增长，五进宫及其以上的数量也在增长，在某些场所甚至出现了九进宫；从构成特点来看，具有刑罚和监禁记录的劳动教养人员、多次重复违法的吸毒人员、吸毒兼有其他违法犯罪行为的吸毒成瘾者、应受刑罚处罚但决定劳动教养的负案在教人员占有一定的比例；此外，在多进宫劳动教养人员中，重复或多次受劳动教养处分的人员也占相当的比例。[44]多进宫劳动教养人员数量的增加和构成的深层变化，势必对劳动教养的性质和价值定位产生重大影响。多进宫劳动教养人员的突出特点是其违法犯罪行为的反复性、习惯性以及其人格的反社会性、危险性，具有
刑法意义上的习惯犯、累犯、倾向犯的特点，而习惯犯、累犯、倾向犯几乎是各国刑法修正或保安处分适用的重点。如德国、法国、意大利、比利时、瑞士、英国、美国等都分别在刑法典或犯罪预防法、习惯犯人法中对习惯犯、累犯或倾向犯的适用条件和处分方式作了较详细的规定。以习惯犯为例，各国立法所规定的构成要件，可分为客观要件和主观要件两种。所谓客观要件，即行为要件，一般而言，是否构成习惯犯要根据已往是否有反复犯罪行为之事实来作判断。易言之，习惯犯以有累次犯罪事实为其行为（客观）要件。关于犯罪行为的次数，各国的立法规定略有差异，德国、法国及美国若干州规定须有两次以上前科，英国规定须有三次以上前科，瑞士则规定须有重罪及轻罪之数件前科，所谓数件前科，根据该国审判实务，至少有四次前科，又有规定更多次数者。[45]所谓主观要件，即心理要件或性格要件。除客观的行为要件外，有些立法例还规定习惯犯的成立在主观上须具有反复犯罪行为的危险性。关于主观要件的规定方式，大体上有下列三种：（1）规定“须有犯罪之倾向”。如德国1958年
刑法修正草案规定“有重大犯罪之倾向，而对于社会或个人有危险性者”即是。（2）规定“须有公共（社会）危险性”。如捷克
刑法草案规定“行为人表示公共危险性时”即是。（3）规定“须有改善不能性”。如瑞士1892年
刑法草案规定“科以法定刑罚不能防止其将来之犯罪，且犯罪人于刑罚执行完毕后仍再犯无疑”即是。以上三种立法例对于习惯犯的主观要件的规定方式虽略有不同，但都不外以犯罪者将来仍有再犯罪之危险性，因而社会安全受到危害为必要。[46]对于习惯犯，应如何处置？这是各国刑事政策上的一大重要课题。这一问题的实质在于如何合理地调和刑事政策的目的与人权保障的要求。对此，理论界尚未达成共识。从各国的立法规定来看，对于习惯犯，主要采取下列几种处遇方式：（1）加重刑罚（刑罚一元主义）。即对于习惯犯，较一般犯人加重其刑（分加重之刑与原判之刑属不同种类和不变更刑罚的种类而仅延长刑期两种）；（2）刑罚与保安处分并科（二元主义或并罚主义）。即对于习惯犯的行为责任科以刑罚，对于其危险责任（社会危险性）科以保安处分（分除刑罚外并科定期的保安处分和除刑罚外并科不定期的保安处分两种）；（3）仅科保安处分以代替刑罚（代替或择一主义）。即对于习惯犯，不予科刑，仅科以保安处分代替刑罚（分科以定期的保安处分以代替刑罚和科以不定期的保安处分以代替刑罚两种）；（4）科以保安刑。即对于习惯犯，科以兼具改善作用与保安作用之不定期刑（有绝对不定期刑与相对不定期刑之分，实务中，多采后者）。[47]多进宫劳动教养人员客观上具有习惯犯所具有的多次违法犯罪之事实特征，主观上具有习惯犯所具有的再犯危险性或危险性格，理应纳入刑事制裁之中。但是，我国修订后的刑法典为了加强人权保障，贯彻罪刑法定原则，取消了原
刑法分则中有关习惯犯之设定。这种做法的出发点固然正确，但须不知将习惯犯从刑事法律中排除出去而由较少受到监督制约的行政机关予以认定并加以处置，非但不利于保障公民的权利和自由，还会损害
刑法的保护机能。所以，在刑法典之外，有必要另设刑事特别法对习惯犯予以全面具体的规制，劳动教养
刑法化就能达此目的。它一方面可以适应劳动教养人员构成中多进宫人员（包括习惯犯）数量增长和构成变化对劳动教养重新定位的要求，另一方面又可以解决在司法实践中大量存在的负案在教现象与劳动教养作为一种行政处罚所产生的严重冲突。
在劳动教养人员构成中，对劳动教养性质和法律地位提出挑战的还有另外两种现象——即青少年劳动教养人员的大幅度上升，以及吸毒劳动教养人员的快速增长。目前，青少年已经成为劳动教养适用的主体，而对于违法犯罪的青少年，国外普遍采取“教养处分”和“刑事处分”相结合的处理方法，按“教养处分”优先的原则来审理青少年违法犯罪案件。但无论是适用刑事处分，还是给予教养处分，在国外有个基本相似的共识，即处分的决定权在于法院或裁判所，而不在于行政机关。我国对于违法犯罪青少年在宏观对策上虽然同国外没有什么大的差异，但是在具体立法和适用方面与之却存在相异之处。主要表现为：在立法上，我国虽然制定了《
未成年人保护法》、《
预防未成年人犯罪法》等有关青少年法规，但尚未有成熟的青少年
刑法或刑诉法，青少年司法制度尚处于初创阶段；在具体适用上，除了对符合
刑法第
17条前3款的犯罪少年，其处分权由裁判机关行使外，对于（青）少年实施其他违法犯罪的，则分别由政府收容教养，家庭或监护人严加管教，劳动教养管理委员会劳动教养或工读学校工读教育。其中，收容教养收容16岁以下不予刑罚处罚的犯罪少年；劳动教养收容16岁以上的违法犯罪之人（主要是青少年）；工读教育收容的是违法中小学生。这种分散的教养制度固然有利于把一般违法与严重违法区别开来，突出对16岁以下违法犯罪少年的矫治和保护，但却存在以下弊端：其一，教养体制条块分割，教养活动游离分散，形成教养环节的空隙；其二，司法教养在管理方法和矫治方式上更注重强制和处罚，始终摆脱不了自由刑的模式；其三，教养制度基本上处于经验运作阶段，法治程度不高；其四，社区教养形式缺乏发展活力。[48]纠正上述弊端的有效途径之一就是：在劳动教养立法时，架构统一的教养制度，把不同的教养层面组合成一个整体，用具有高度调控能力的管理体制保障教养活动有序的运行；设置合理的司法调查移送程序，统一执法力度；完善教养法律体系，明确矫治方案。从宏观政策上讲，建立统一的教养体制，按照司法程序处理青少年案件，既是有效预防犯罪的现实需要，[49]也是教养制度法治化的客观需求。
