对公证机关能否提起行政诉讼的思考
邓晓霞
【全文】
对公证机关能否提起行政诉讼的思考
―――由一则行政诉讼的案例所想到的
（华东政学院法 邓晓霞[①] 上海 200042）
2000年8月河南省新野县法院行政庭受理了原告刘顺宝诉河南省新野县公证处违法公证一案，并于2000年12月20日作出一审判决宣告河南省新野县公证处（2000）新证民字第55号公证书为无效公证。一审宣判后新野县公证处不服，以公证行为不属行政案件受案范围为由向南阳市中级人民法院提起上诉，被南阳市中院裁定驳回上诉维持原判。[②]由于对公证处提起行政诉讼在我国尚无先例，因此本案的审理在法学界引起了较大反响并产生了诸多争议，争议的焦点是公证处能否作为行政诉讼的被告，对公证处能否提起行政诉讼。一种意见认为公证处是国家行政机关，具有独立的主体资格，其出具的公证书具有具体行政行为的性质，为此发生纠纷诉至法院，法院应该作为行政案件受理。另一种意见认为公证处是社会中介机构，不是国家行政机关，对公证处提起的诉讼不属于法院的受案范围。还有一种意见认为公证文书的证据属性决定了对当事人不服公证行为的处理无需通过行政诉讼解决，因为公证行为并不直接影响当事人的权利义务，而只是一种证据，只要当事人提出足以推翻公证证明的证据，采证机关就不予采信，其不服公证的目的就能实现。
在分析这些意见之前，有必要先考察我国公证机关的性质及其法律地位的变迁。我国早期公证体制的设置基本上是效仿苏联的模式，即按行政区域和行政级别设立各级国家公证处，使之成为国家机关的组成部分。公证处是国家设立的专门办理公证证明的特定的国家机关。1982年国务院颁布的《
中华人民共和国公证暂行条例》第
二条规定：公证处是国家公证机关。第五条规定：直辖市、县（自治县）、设立公证处。经省、自治区、直辖市司法行政机关批准，市辖区也可设立公证处。第六条规定公证处受司法行政机关领导。公证权是一种国家证明权，是一种公权力。公证权的主要内容是①证明法律行为；②证明有法律意义的文书；③证明有法律意义的事实；④证明债权文书有强制执行的效力；⑤保全证据、保管遗嘱和其他文件。从公证权的内容来看具有鲜明的行政属性，是一种典型的行政确认行为。[③]我国早期的公证员都是实行行政编制，公证机关在业务上要受司法行政机关的领导，因此，早期的公证机关在我国国家机构体系中应归属于行政机关的行列。有人认为公证行为是一种辅助性司法行为，是司法行为的一种前置程序，因此公证机关也应属于司法机关。这种观点其实是错误的。司法是指司法机关依照法定职权和程序，运用法律处理案件的专门活动。我国司法权只能由特定的国家机关行使，即人民法院和人民检察院，其它任何国家机关都无权行使,且司法权的本质是一种裁判权。因此公证机关显然不属于司法机关之列。
