二、公共政策在司法裁判中的合理定位
社会生活的复杂性、立法的滞后性、人的认知能力的局限性，以及作为立法文本载体的语言在表意手段与功能上的局限性等，决定了法律 “不可能穷尽和涵盖所有的社会关系；且法律条文有限而情事无穷”，[12]它不可能包罗万象，绝无遗漏，从而形成诸如立法空白、冲突、歧义等所谓的法律漏洞。尤其是在考虑到立法过程“作为一种取得多数同意的代价，立法者经常有意留下一些没有答案的问题。更多的时候他们无意中这样做了”的特点，[13]立法上出现空白或疏漏也就有其客观必然性和逻辑上的合理性。因而，即使在法制非常完备的国家，作为一种指导性依据或者非正式渊源，公共政策也都在一定程度上指导着司法实践。
因此，公共政策作为政府行政权的产物，作为执政党实现其对国家生活领导权的重要方式，司法机关给予必要的、善意的尊重，予以必要的支持，不过分介入公共政策领域，是司法权行使的基本规则。不可否认的是，公共政策不但对社会政治经济的发展具有重要而不可替代的指导作用，也对我们准确理解、执行和适用法律提供某种导引。法院在审理各种具体诉讼案件时，当遇到现有法律规范不够明确具体，难以引用各种成文法规范作为裁判依据时，在特定案件中援引政策性规范或者政策规范表达的精神作为判案的依据，援引公共政策判案不仅是一种无奈的选择，有时甚至是必要且合理的要求。在某些情况下，援引公共政策裁判法律纠纷也许更容易取得包括法官在内的社会各界广泛的理解、支持和接受，也更有实效。
但是，公共政策的性质和特点，以及由于信息的严重扭曲与不足导致公共政策与实际社会经济状况的严重脱离，决定了我们必须对之保持必要的谨慎与警惕，“政策及社会条件的变化以及不同部门制定的政策之间的冲突，不可避免地带来了不同时期和不同部门制定的法律规范之间的冲突”。 [14]当公共政策与法律存在冲突时，对公共政策的适用必然意味着对法律的摒弃，过分强调公共政策在司法裁判中的适用力必然在一定程度上导致“对法律稳定性与统一性的破坏”；[15]而且，“由于政策具有灵活性，而法律具有稳定性，在政策变动时，很多法律条文不可能得到及时的修改。这种现象使人们产生一种心理，即法律在一定时间和程度上是可能被忽视甚至被突破。”[16]也正是这种背景下，才出现了“良性违宪”的理论。根据这一理论，“国家机关的一些举措虽然违背当时
宪法的个别条文，但却有利于发展社会生产力，有利于维护国家和民族的根本利益，有利于社会的行为”属于“良性违宪”。 [17]这些“良性违宪”行为源于社会变革与成文法的局限性之间固有的紧张与矛盾，是社会对滞后于社会发展变化的一种客观上的要求，这在处于转型时期的我国可能表现得尤为突出。在这种情况下，为了推动改革而违反法律乃至
宪法，可能是一种不得已但绝非正当、合理的选择。但“良性违宪”理论表现的是“人治社会法律观对宪政与法治道路的拒斥”，[18]“若将有关主张付诸实行，必然遗患无穷。” [19]在一个法制已相对完备而法律的权威性仍然相当脆弱，哪怕只要有一次“良性违宪”得到肯定，甚或仅仅是默认，也必将动摇尚不稳固的对法律权威的信仰这一法治根基，“那么政策就会乘虚而入，……从而出现政策优于法律、政策取代法律的状况。”[20]由此而给国家法治建设乃至整个社会经济建设所带来的危害，绝不是“良性违宪”行为可能带来的些许眼前利益所能比拟。“由政策社会向法治社会转变，也不是不要政策，而是让政策也在有限的范围内发挥有限的作用。……有万能的政策就不可能有法治社会。”[21]因此，要想在我国真正厉行法治，使公共政策逐步淡出诉讼依据领域也就成为我们对待公共政策的合理态度。
