司法裁判视野中的公共政策
袁明圣
【摘要】公共政策所表示的，乃是政府（在某些时候也包括政党尤其是执政党）在一定时期里为满足社会的某一需要所采取的一系列的行动目标或纲领，它也常常意味着与国家立法不一致的政府行动，是影响司法过程和司法裁判的重要因素。公共政策的性质和特点要求司法机关在司法裁判中，在对公共政策给予必要的、善意的尊重的同时，对公共政策在司法裁判中的适用力问题慎重对待，有条件地将之作为填补法律漏洞的一种资源。
【关键词】司法裁判；公共政策；地位；适用力
【全文】
公共政策作为一种政府行动纲领和行动，与行政权密切相关，是行政权发挥作用的一种重要形式，因此，政策也总是在不断地通过各种方式影响到国家的法治进程，并对法律的制定和实施发生重要影响，同时也总是通过各种形式影响着司法过程，乃至司法裁判的结果。就公共政策与法律的关系而言，虽然理论上均承认政策应从属于法律，但由于历史传统文化积淀等因素的影响，[1]政策与法律不分甚或政策优于法律成为现实的存在。现实政治和法律生活存在的一个见怪不怪的现象是，效力最高的却成了最不重要的，而最不重要的却成了最有效的，本应具有最高法律效力的宪法规范则甚至在司法裁判不具有直接适用力。[2]就法院和法官而言，公共政策与法律的交织，是其在司法过程中必须面对的现实。由于牵涉到行政权的完整性与司法权的独立性之间的复杂关系，究竟如何恰当地选择法律或者政策作为裁判案件的依据，妥善处理公正政策与法律的关系，以解决具体纷争，也就成为司法过程中的重大策略性问题。
一、从司法的视角审视公共政策
公共政策是相对于企业政策的概念，二者统称为政策，但在很多时候，我们也经常将公共政策简称为政策。按照Gold 和Kolb在其《社会政治学辞典》中的解释，“政策一词在社会和政治中最常见的用法，是指在分析不同方案之后，慎重采纳和实施（或预计要实施）一个行动过程或预期行政过程。” [3]公共政策作为政府工作的主要内容，“它是我们选出的官员为满足人类需要、解决社会内部纷争而宣布的一组目标以及所采取的相应行动”。 [4]但从法学角度看，其意义与政治学上的则略有不同，它一般是指某种与法律有关或者在一定程度上起到某种类似于法律规则作用的原则或规则。在美国，法院或法官在判决时所考虑的公共政策，乃是指包括政府规章等在内的“与法律不一致的政策和惯例”，有时它体现州的官员所遵循的某种“执行的或行政的惯例”，[5]有时则体现为某种文化价值模式或是对公共利益的考虑。与国家立法相较，公共政策的显著特点是其适应性以及与之相伴而生的较少的稳定性和易变化。作为一种政治系统权威性决定的“输出”形式，公共政策是对各种要求、压力等综合因素反应的结果，必然要随时保持对迅速变化的社会生活及公众情绪等各方面信息的回应。当政府建基于民主的选举制度基础之上时，它不可避免地要受到选民好恶的左右，这就使公共政策不可避免地总是存在趋同社会公众情绪的倾向，“公众集中注意力于某一问题的时间是短暂的。变化的公众情绪和追求名声的需要，促使当选的官员通过新政策而不是调整旧政策。”[6]
