这样一个以保护原告利益为重点、具有浓重职权主义色彩的限制撤诉制度，不但与国外普遍奉行的当事人主义的诉讼模式大相径庭，也显示出与我国民事诉讼制度的差别。尽管《
行政诉讼法》关于撤诉的规定与1982年的《
民事诉讼法（试行）》的相关规定从法条字面上看并无二致，[⑦]民事诉讼法学教科书同样要求撤诉必须符合法律的规定，[⑧]一些行者法学者和实物部门的专家仍把它看作我国行政诉讼制度的“特征”，强调行政诉讼制度中对撤诉申请的审查应当更严格。[⑨]虽然一些学者用行政行为的法律特征（公益性、不可交易性等）来解释，但背后主要原因，仍不外是当事人实际诉讼地位的不平等，原告需要特殊的保护。这一具有浓重的职权主义色彩的制度安排，体现了在我国行政法治初创的特定情境下，对于原告实际处境的关怀和对法院职能的期待。
二 法律被虚置
立法要求法院对撤诉申请从严把关，现实中撤诉之多却超乎预料。
从表中可以看到，《
行政诉讼法》施行后（这意味着要求法院对撤诉进行审查的规定生效），全国一审行政案件撤诉率从未低过1/3，最高时达到57.3%！从一些行政法官的报告中，我们看到个别地区的撤诉率竟然一度高达81.7%！[⑩]与《
行政诉讼法》施行前比较，行政案件的撤诉率非但没有降低，反而在长达8年的时间内稳步上升，居高不下（1998年后有所回落，但仍高于《
行政诉讼法》施行前）。实在看不出法律规定起了什么实际作用。
更能说明问题的是，《
行政诉讼法》施行至今，几乎没有那个法院在审查撤诉申请后作出过不准许撤诉的裁定。在我见过的讨论行政案件撤诉现象的文章中，没有一篇提到哪怕一个不准许撤诉的实例。我曾经就这个问题询问过最高法院和几个高级、中级法院行政庭的多位资深法官，他们有的告诉我没有听说过；有的说该省（自治区、直辖市）似乎曾有过一、两个或者几个，但都说肯定很稀罕。
诚然，如果抽象的谈论，法院准许或者不准许撤诉都是行使撤诉审查权的结果。但只要看看撤诉案件中原告的实际处境就知道不是那么一回事。在统计上，原告撤诉被分为“原告自愿申请撤诉”和“被告撤销或者改变被诉行政行为后原告申请撤诉”两类。如果说后一类算原告“实际上打赢官司”，前一类则通则意味着原告没得一点好处。从上表可以看到，自1993年有相应统计以来，“原告自愿申请撤诉”占撤诉案件的比例年年都在50％以上，并有上升趋势。
可见，法院对行政案件撤诉申请的审查权完全虚置，《
行政诉讼法》限制撤诉的立法意图完全落空。
三 忧虑和呼吁
早在《
行政诉讼法》颁布后、施行前，行政诉讼中撤诉率高的现象就被人注意到了。[11]此后，不断有文章对行政诉讼中的撤诉现象表现出关切。[12]这些出自实务部门的文章，大多以行政审判经验或者一省一市的统计数字为据，指出行政审判中撤诉率高的现象，然后分析原因，寻找对策。
论者通常把原告撤诉的情形区分为“正常撤诉”与“非正常撤诉”。所谓“非正常撤诉”，其共同特点是：原告对被诉具体行政行为并没有异议；原告撤诉也非心甘情愿，而是受外力影响；撤诉时原告权益末得到保护；法院对原告的撤诉申请“绿灯放行”。[13]大多数文章还指出，法院不但疏于审查原告的撤诉申请，往往还自己动员原告撤诉。[14]“从实质上说，非正常撤诉是行政诉权受阻的具体表现。”[15]
几乎所有的作者都指出法院没有把好关是一个重要原因。而讨论应对措施时，几乎所有的作者都呼吁法院加强对撤诉申请的审查，对不符合撤诉条件的申请坚决不予准许：
诉讼期间，原告申请撤诉，法院应对原告申请撤诉的原因加以审查。如其原因不当，有悖于行政诉讼的目的，法院不应予以准许。[16]
（要）明确审判权的作用，不能凡当事人申请即视为撤诉，要依照法定条件审查后，方能决定是否准许。[17]
对原告撤诉行为的监督审查，是法院的执法活动之一，是必须严格依法运用对撤诉请求的批准权。[18]
对行政诉讼中撤诉多的现象------应在认真解决存在问题的基础上，认真审查行政管理相对人的撤诉申请，从严把握撤诉条件，使其发挥出应有的积极作用。[19]
