为避免问题的混淆和不必要的纠缠，我愿在此首先明确这里提出的问题所在：我与许多论者目前的分歧并不在于地方是否应当有权（当然应当有），更不在于是否应当发展地方民主（当然应该大力发展），相反，我在这里想要提出的是一个更根本性的问题，这就是中央权力的正当性（legitimacy）基础应当落实于何处的问题。这一问题之所以必须明确提出，是因为它是任何政治体制不可回避的首要问题和中心环节。我和许多论者的根本分歧正是在这个问题上，亦即在我看来今日相当多的论者事实上试图以地方权力作为中国政治社会的基础，从而力图论证今后中国的中央权力应当将其正当性基础落实在地方权力上，而这在我看来将会导致某种变相的甚至赤裸裸的“主权中的主权〃这种畸形政治，从而再次重复中国历来那种从中央集权摆向区域寡头政治的老路；因此我要强调的论点是：中央权力的正当性基础决不能来自于（从而依赖于）地方权力，而必须直接来自于全国公民，因为政治社会的唯一真实基础只能是作为个人的每一公民，而非任何一级地方权力。我以为明确这一点对于我们如何看待中国政治改革的目标具有根本的重要性，因为说到底，中国政治改革的中心问题是要重新奠定中国中央权力的正当性基础问题。
我以为今日中国政治改革者的胸襟和抱负绝不应该固步自封地在所谓“中央与地方〃 之争中单纯地站在所谓“地方〃一边，而应如韦伯当年那样大力论证，社会经济发展越是多元分殊，中央权力就越有必要将自身立足于全民直选的大众民主基础之上，否则必处处受制于各种地方或集团利益。[9]我完全不同意许多地方分权论者那种认为全国直选不仅不可能而且“不可欲〃，因为“即使实现也成本太高而相对效益较差〃的观点。[10]在我看来这种论点事实上反映了今日相当一部分中国自由派知识分子患有韦伯当年所批判的“民主恐惧症〃。我以为我们应当看到，晚近以来所谓“中央与地方〃的张力加剧恰恰也提供了中国政治改革的内在动力，因为这种张力实际上表明，在现代经济发展促成社会高度分殊化条件下，中央权力将必须寻求重新奠定自己的权力基础，而这事实上将为走向“公民个体为本、统一
宪法立国〃 提供某种可能，因为事实上所有发达经济民族加强中央权力的最有效手段无一例外都是走向中央权力由全国大选直接产生。我们应该做的是不失时机地强调，由于中国社会经济已走向高度多元分殊发展，中国的中央权力走向由全国大选直接产生已成为无可回避的问题。[11]我以为应该注意到关于中央权力走向直选即全国人大代表的全国直接选举问题 在中国至少已可以讨论，而且即使我们并不期待这一步会很快迈出，此问题在理论上的迫切性也已不容忽视。本文的目的即想就此初步提出一些理论上的问题。
上篇 筑基长治久安的政治体制
只要深思熟虑、反复掂量，我们就会断然作出这样的判断：强壮的政府与自由的保障乃须臾不可分离。
Publius
一、地方分权论的阙失
我在1992年的那篇文章中曾经说过，八九年以来虽然联邦邦联之议在中文世界不绝于耳，但事实上鲜见中国的“联邦党人〃，而是到处只见中国的“反联邦党人〃。这其实是不足为怪的。因为不管是近年来的邦联联邦论者，还是地方分权论者，其基本政治取向已经决定了他们只可能采取当年美国“反联邦党人〃的立论和立场，而不可能采取美国“联 邦党人〃的立论和立场。原因非常简单：美国建国时期所谓“联邦党人〃和“反联邦党人〃 之争，就是当年美国的“中央与地方〃之争。“联邦党人〃是当时美国 “中央派〃、“集权 派〃，而 “反联邦党人〃则是“地方派〃、“分权派〃。而且“反联邦党人〃的基本出发点也与中国的地方分权论者和邦联联邦论者完全一样，即都是以弱化、虚化、以致空洞化中央权力为指归， 而他们之所以如此着眼亦都出于非常正当的动机，即认为中央权力的强化必然带来专制。但如我们所知，日后被称为美国宪政民主之父的并不是“反联邦党人〃，而恰恰是“联邦党人〃，这就已经足以提示我们：中央集权未必一定就是专制，而地方分权也并不必然就是民主。我愿在此引用托克维尔的名言：“就我而言，我无法想象一个民族没有高度的政府集权可以生存，更不必说繁荣昌盛。〃[12]
这里想要指出的是，目前一些论者似乎往往从“反联邦党人〃的立论和立场来了解美国 “联邦党人〃以致美国宪政民主的理论和经验，然后又以这种误解为根据来论证今后中国的中央权力应当将其正当性基础落实在地方权力上。我想在这里以吴国光和郑永年的《论中央－地方关系》为例，[13] 这首先是因为此书是地方分权论中最有分量的论述之一，同时，不同于流俗的地方分权论，此书相当正确地强调了要摆脱“集权－分权－再集权〃 的历史循环，认为在把大量权力下放给地方的同时，“要建设一个强有力的中央，以有效行使政府集中〃 （页 137）。 但问题在于，他们提出来的解决之道，即他们所谓“发展地域民主〃，在我看来只可能与他们的目标背道而驰，因为这一路向事实上决不可能导向“建设一个强有力的中央”,而是只能导致一个高度依赖性的中央即一个日益受地方权力牵制而无自身独立权力基础的中央。这是因为所谓“地域民主论〃实质上是主张，加强中央权力之道就是加强地方权力，要建设一个强有力的中央就要把中央权力建筑在强有力的地方权力上：中央通过吸纳地方实力派来加强自身的权力基础，并通过地方权力来达到国家整合的功能，这也就是作者所谓“对地方来说，它是巩固地方权力并参与中央政治的途径；而对中央来说，它则是中央政府用以整合地方势力、增强中央权威的手段〃（页153）。不奇怪，作者最后提出的中国政治改革方案就是“把吸收地方精英制度化〃作为“重组中央政府的政治议程〃（ 页161）。
