尽管民法学家偏爱所有权概念，但是，在具体的物权制度中，有许多权利很难说具有典型意义上的“占有、使用、收益、处分”这四项所有权的权能。因此，关心真实生活的经济学家偏爱“产权”（property rights）这个“一束权利”（a bundle of rights）概念，而不是抽象的所有权（ownership）概念。如果我们从具体的产权概念出发，我们就会发现围绕矿藏会形成“探矿权”、“采矿权”等等具体的法律权利。针对不同种类的矿藏，围绕这些的不同的权利，《
矿产资源法》上做出不同的产权分配，这种产权分配制度就通过所谓的“许可审批制度”，以一种复杂的算术来解决究竟谁对哪一种矿藏拥有何种形式的审批权。比如，“对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源”以及除此之外的“可供开采的矿产储量规模在大型以上的矿产资源”由国务院地质矿产主管部门审批；“开采石油、天然气、放射性矿产等特定矿种的，可以由国务院授权的有关主管部门审批”；除了国务院授权单位审批的，其他“可供开采的矿产的储量规模为中型的，由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批和颁发采矿许可证”具体管理办法由“省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依法制定”等等。（《
矿产资源法》第
16条）这种产权分配的技术使得中央、各级地方在对矿藏的审批许可方面形成了一个束复杂的权利关系，尽管这种“权利束”要统一到国家的所有权之下。
从表面上看，地下的矿藏由代表国家的中央政府所有，为了降低开采矿藏中产权交易的交易费用，中央政府将这种所有权分割为不同的“产权束”，然后通过法律分配给各级地方政府。但是，降低交易费用并不是产权分配方案的原因，否则国家完全可以委托给一个企业来经营这种所有权。之所以出现这种产权分配是由于各级地方政府通过复杂的委托代理关系与中央分享对“中华人民共和国”的代表权，由此形成现代意义上的等级制的官僚体系。在这个意义上，地方各级政府也是这个国家的代表，在自己的管辖范围里代表了国家，这种代理关系应当是通过国家“
宪法”这个“大契约”（the Great Convention）所约定的。
如果说地方各级政府仅仅是中央政府的代理人，那就意味着各级地方政府本身并没有自己独立的利益，它们仅仅是中央的利益最终也是国家利益的代表者。如果这样的话，同样都是国家的代表人，凭什么陕北的县政府穷得连干部的工资都发不开，而南方的县政府简直福可敌国。江苏省某县的一位领导干部给我说起他到陕北某县的考察，连连摇头：“那简直不是人呆的地方”。这两个县是结对扶贫县，该县几套领导班子到了陕北，当地政府为了引进投资尽最大努力来招待。没有新鲜的蔬菜就从外地紧急购买，当地用水紧张，但是尽可能保证前来考察的江苏同僚能够有充足的水来洗脸。最后投资显然是不可能了，但是他们被深深感到了，因为在如此贫困的地方，在如此艰苦的条件下，当地的干部还想着如何搞“甘露工程”，如何发展经济，还有如此大的“干劲和热情”。假如江苏的县政府和陕北的县政府仅仅是同属于中央政府的代理机构，为什么中央政府厚此薄彼，给予他们如此不公平的待遇？
因此，各级地方政府绝对不仅仅是中央政府的代理人，它们其实有自己独立的利益，它们是由当地的“人民”所选举出来的，它们是当地人民或者地方利益的代表。这也是“
宪法”里所约定的。在它们这里，抽象的国家利益和具体的当地人的利益奇特的结合在一起，而这两种利益有时候是相互矛盾的。解决这些矛盾所遵循的政治原则是个人服从集体，地方服从中央，但是“为人民服务”、“做好父母官”、“为官一任造福一方”这样的官僚伦理又使得他们首先考虑地方的利益。更何况地方的利益往往与自身的利益是一致的，因为它们依赖的是地方财政，而不是中央财政。因此，陕北的地方政府支持开采石油，就是为了解决全县干部拖欠工资的财政问题。这种政治原则、为官伦理和自身利益决定了各级地方政府在中央与地方利益之间的复杂矛盾心情。
