（三）依法行政的制度建构
如果把法治国家看作一种理想状态，依法行政就是促其形成的手段；如果把依法行政看作一种理想状态，法治国家就是促其发生的前提。对中国而言，依法行政与法治国家之间存在复杂的关系，依法行政的制度建构之路决非坦途。
首先，必须通过宪法典确立人民权利保留制度。立宪主义的基本原则是，“作为社会契约的
宪法，人民保留的权利，政府服务于人民所同意的目的。”[35]美国宪法及其权利法案最先采纳权利保留制度，禁止特定人权领域的任何立法活动。“区别一个自由的社会与一个不自由的社会的判准乃是，在自由的社会中，每个个人都拥有一个明确区别于公共领域（Public sphere）的确获承认的私域，而且在此一私域中，个人不能被政府或他人差来差去，而只能被期望服从那些平等适用于所有人的规则。”[36]
其次，必须建立“人大保留”（立法保留）制度。人民代表大会必须在基本人权领域保留垄断性的专属立法管辖权和重大事项决策权。按照传统的、普遍的法律信仰，“国会保留除了具有法律保留的传统功能，即确保法的安定外，还具有议会民主之公开讨论，形成共识的整合作用。”[37]我国宪法典没有规定“人民保留”事项，1999年通过的《
立法法》确认了立法保留制度。它从根源上钳制了“行政即法”观念的滋生与蔓延，结束了行政法规和行政规章在新中国五十年立法史上的特殊地位。
复次，必须建立授权立法制度。在法治国家，立法权专属于议会，行政立法本质上只能有授权立法和执行立法两种属性，涉及公民权利义务的行政法规和规章断无“自主性”或“职权性”的法律身份。我国《
立法法》虽然规定了授权立法制度，但是，它能否发育为成熟的立法技术、行政技术和司法技术，尚需观察和努力。
再次，必须建立司法审查制度。司法主义是西方法治国家观念的重要组成部分，“使一切对公民财产或人身所施加的行政权力受制于司法审查”，是19世纪自由运动的支配性理想。[38]无论普通法院还是行政法院都既可以审查行政主体是否滥用了自由裁量权，也可以审查行政执法之根据的合法性。历史上，以行政目的和效率为借口，在行政与司法之间曾经爆发过激烈冲突。当美国最高法院一次次宣布罗斯福总统的“新政”措施无效后，“整顿最高法院法案”出台了。但是，参议院司法委员会认为，“要持续且恒久地维护与人治的政府区别的依法而治的政府”，
宪法确立的三权分立原则必须坚守，因此罗斯福整顿最高法院的措施被彻底挫败。
最后，必须完善行政程序。正当法律程序能有效扼制行政恣意，保障行政自由裁量权的理性选择，保证公民产生稳定、合理的预期，促使相对人冷静接受行政决定，平息、弱化社会矛盾，降低社会成本，形成实体正义。
