行政与法律的分离可以精炼为一句话——“行政在法”，即指行政权的持有和行使必须经过议会及其制定的法律的允许和监督。从发生学角度看，法治国家的核心就是以法律约束和控制行政权力，即行政法首先是一种设防的学说和制度。
（二）依法行政的涵义
由于我国社会结构正处于计划帝国向法治国家转换的行进当中，法治理想并没有成为“公共意见中的坚实要素”[30]，旧制度对新制度尚有迁延性。所以，我们对“依法行政”及其制度的理解必须保持相当谨慎的态度，万万不可步某些经济学、经济法学理论之后尘——它们曾经以“真理的面目”阻碍了市场经济体系的建立。
首先，行政权必须受“人大”、法院及其法律规则的控制和限制，社会必须从行政意志统治转向法律统治。在法治国家，控制行政权是实现社会正义的最重要手段。“控权”既指行政权不得做出“人大”及其法律禁止之事，又指行政权必须做出“人大”及其法律要求之事。有一种观念认为，现代行政法必须维护行政权。单从人性的弱点和行政权的积极功能与效果看，“维权”思想并不错，但若从行政的性质看，行政权只是实现国民意志的一种手段，行政除了必要的自由裁量权以外，本身不再有其他意志和目的。从语义学的角度看，“维权”过程同时就是控制行政权合目的性行使的过程，法律真正要维护的只能是国民的意志和利益。在中国，“主权在民”的宪政思想还没有建立，国家和政府被奉为不可动摇的唯一主体，维护其权力亦成为社会追求的目标。其实，国家、政府及其权力都只是一个健全社会不可或缺的手段而已，国民才是唯一的主体。“依法行政”就是控制行政权以达致国民意志之实现，“行政法所主要关注的并不是传达任何形式的国家意志。就行政法最基本的表现形式来看，它所关注的乃是对行使这种意志所作的限制。”[31]
其次，“依法行政”所依之实在法必须符合法律规范等级秩序。按照凯尔森的理论，每一个法律规范的效力都是由另一个更高级的法律规范授予的，
宪法是根本规范，它决定了其他法律规范的效力。[32]对行政权而言，它必须坚守
宪法至上、议会至上、法律优先、法律保留原则。行政系统内部的法规、规章、规则和命令也可以成为行政权行使的根据和依据，但是，一旦涉及国民的权利和义务之时，必须经过授权。简而言之，“依法行政不仅意味着行政行为不得违背法律，而且更强调任何设定负担的行政行为，任何对自由和所有权的干预，都必须以法律为依据（法律保留）。法律授权可通过十分概括的方式做出……。”[33]
再次，在本源意义上，行政权行使必须符合人权保障原则。人权是指人之为人所应该享有的权利，它是道德性的权利，与人的社会属性无关。政府对人权保障负有不可推卸的义务，首先是消极义务，即政府除非正当理由和正当程序不得干涉个人权利和自由，做即侵权。其次是积极义务，即政府必须竭尽全力保障个人的权利和自由，不做即违法。虽然行政权及其自由裁量权是必要的，但是，“我们不能把（行政）治理效率本身视为一个终极目的，而应当把实现保护人权的适当措施视为是开明进步的行政司法的一个基本条件。”[34]
