“行政指导”之批判-法搜-中国法律信息搜索网

　二:行政指导与权力滥用
　　尽管从应然的角度上来说行政指导不具有强制力，但毫无疑问，在现实生活中，通过权力的作用将“指导”变为“命令”的情况是存在的。“行政指导根据行政机关在法律上或事实上的统治地位实际上与有法律约束力的公权力的行使具有相同的作用。”[5]（P151）“行政指导唯为非权力的、任意的行为，然因行政机关握有公权力之故，相对人恒感有心理上压力，实际上服从行政指导者，当在不少。”[6]（P435）并且，笔者认为, 这种具有隐含的威胁、强制作用的行政指导还能达到一些通过正当行使权力所达不到的效果，这恐怕是日本行政机关青睐行政指导的一个重要原因。可以毫不夸张地说，行政指导的滥用无疑等于为权力规避法律开辟了一片广阔的天地。
　　　看一看行政指导的起源便可以得出这个结论了。二战后美军占领日本期间，总司令部常常利用间接手段向日本政府提交备忘录、书信，发布指示、警告，提出建议、劝告，纵然形式温和宽松，实质确是命令，不得违反。抑或于其有效性中得到启发，媾和条约生效后，行政指导得以广泛应用，渗透到各个领域。[7]（P67）其实，尽管日本作为一个战败国，但并没有被吞并，仍然是一个主权国家。作为战胜国的美国要想直接全面控制日本除军事以外的政治、经济等各个方面肯定是没有法律依据的。但美国决不会甘心放弃对日本的控制，用劝告、建议、指导这种不具法律效力的形式无疑可以达到在实质上控制日本的效果。因此，从一开始，行政指导就是作为一种规避法律的工具来使用的。日本政府从中得到启发，也广泛采用行政指导干预经济生活。任何人都会发现，这是一个使权力规避法律的好方法，尽管目的可能是正当的。因为对拥有权力的人来说，权力不能得到痛快地行使总是一件很苦恼的事。日本历史上受中国传统封建集权文化影响较深，法治意识淡薄。虽然明治维新后努力向一个法治国家迈进，但传统的权力本位思想不是短时间就能从国民思想中根除的。一旦发现行政指导具备这个“优点”后，便很乐意加以接受，使行政指导成为行政机关活动的一个重要组成部分。而权力一旦可以游离于法律控制之外，便会产生腐败。“一切有权力的人都会滥用权力”。日本也为此付出沉重代价。由于过多的行政指导，日本、政界、官界、财界三者互相勾结，互相利用，大搞“金钱政治”、“权钱交易”，政府寻租现象严重。贪污、渎职、索贿层出不穷。因行政指导而导致的政治腐败是当今日本政治经济“系统生锈”、“制度疲劳”的集中体现。[8]（P78）洛克希德受贿案倒掉了田中角荣，里库路特案拖垮了竹下登、宗野两届政府，细川护熙上台仅8个月就因经济丑闻而辞去首相，佐川快件受贿案把副首相、自民党内最有决定力量的人物副总裁金丸信拖下马。自1989年以来，日本已有四位首相因为经济丑闻而下台。这么多政治上顶层人物由于经济丑闻而倒台，这在经济发达的西方国家是不多见的。这也是日本政府过分干预经济、行使行政指导的的后果。而在法律上规定了行政指导的另一国家——韩国，同样如此。政府在经济上丑闻不断，全斗焕、卢泰愚就是典型的例子。