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潞城镇彭家砖厂不服常州市戚墅堰区国土局土地管理处罚决定案
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来源:www.fsou.com 时间:2008-11-15
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「案情」
原告：常州市潞城镇彭家砖厂。
法定代表人：彭仁方，厂长。
被告：江苏省常州市戚墅堰区国土管理局。
法定代表人：陈志康、局长。
1992年12月26日，被告批准给原告临时用地13亩作砖厂堆坯及窑基使用，发给原告的临时用地批准通知书上未注明使用期限。被告为贯彻江苏省、常州市整顿窑业用地的精神，于1997年12月15日、1998年3月19日两次书面要求原告停窑复垦，原告未予理睬。被告于1998年6月9日对原告作出（1998）常戚土罚字第02号行政处罚决定，责令原告在1998年8月31日前拆除窑基、工棚和其他设施，退还非法占用的土地。原告不服于1998年6月29日向常州市规划国土局申请复议被维持后，于1998年8月17日向常州市戚墅堰区人民法院提起诉讼。
原告常州市潞城镇彭家砖厂诉称：被告常州市戚墅堰区国土管理局1992年12月批准的临时使用土地通知书未有期被告限（有原件为凭），未收到被告的第二次续批的通知书，且持有法人营业执照及采矿（粘土）许可证，具备了继续合法经营的条件，请求撤销被告的行政处罚决定。被告常州市戚墅堰区国土管理局辩称，1992年12月发给原告的临时用地批准通知书的期限为1994年12月25日止（有存档批准书为凭），发给原告的临时用地批准通知书未注明期限是工作中的失误，且原告曾于1995年10月申请延长临时用地的期限（有申请报告为凭），故于1995年12月7日第二次批准原告临时用地的期限至1996年12月30日止（有通知书为凭），原告在1996年12月30日后已属非法使用临时土地，要求维持其行政处罚决定。
「审判」
常州市戚墅堰区人民法院审理认为：被告1992年12月发给原告的临时用地批准书未注明期限，而存档的临时用地批准书上的期限为1994年12月25日止，属被告工作中的失误，应以原告提供的批准通知书为依据，即第一次临时用地通知书未有期限。被告提供了原告申请延长临时用地期限的报告及第二次批准原告临时用地期限至1996年12月30日止的通知书，应认定被告的第二次批准通知书客观存在，原告1996年12月30日后为非法占有土地。为贯彻十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地的基本国策，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，于1998年10月28日作出判决：
维持常州市戚墅堰区国土管理局（1998）常戚土罚字第02号行政处罚决定。
一审宣判后，当事人在法定期限内未提出上诉。
「评析」
一、工商行政管理机关及矿产资源管理机关应否立为第三人参加诉讼。原告在取得临时使用土地权后，相继向工商行政管理机关申领了企业法人执照、向矿产资源管理机关领取了采矿（粘土）许可证，在本案审理中是否需要将上列两个管理机关作为第三人参加诉讼呢？考虑到本案被告作出的行政处罚决定只是剥夺了原告使用原批准临时用地的权利，只要原告能取得土地使用权的合法手续后仍可经营，且被告作出的行政处罚与两个行政管理机关无利害关系，故未将两管理机关作为第三人参加诉讼。
二、原批准行为不符合法律规定。本案中被告是以临时用地的形式批准原告建窑的，根据1988年修正的土地管理法规定，“只有工程项目施工、要求材料堆场、运输通路和其他临时设施的，确实需要另外增加临时用地的，可申请临时用地”。很显然不能以临时用地的形式批准建窑厂。严格地讲被告原批准行为是违法的，同时也造成在作出行政处罚时找不到“对号入座”的法律条款，只好适用了土地管理法第四十四条来进行处罚，严格地讲适用法律是不正确的。此种情况在行政许可行为中并不鲜见，人民法院在审理中怎么办？需要在审判实践中进一步探索。
三、关于证据的认定。对同一许可行为，原告提供的临时用地批准通知书上未有使用期限，而被告提供的临时用地批准通知书上期限为1994年12月25日止，鉴于该通知书是由被告发出的，合议庭认为应依原告提供的证据为依据，即认定第一次临时用地批准通知书未有期限。对于原告提出未收到被告的第二次批准通知书，因被告提供了原告书写的“申请续办临时用地报告”，又有1995年12月7日的第二次批准通知书作印证，合议庭认定第二次批准通知书客观存在，原告的临时用地至1996年12月30日止。
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